II OSK 2102/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 111/18 w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić H. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 111/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Z akt sprawy wynika, że H. W. reprezentowana przez S. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr ... odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca zażądała wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że w sprawie nie rodzi wątpliwości fakt wyczerpania przez skarżącą trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. Fakt ten został udokumentowany i pozostaje bezsporny. Do skargi załączono zażalenie złożone przez S. W. w imieniu jego mocodawczyni H. W. na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 28 czerwca 2013 r. decyzji Wójta Gminy. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. W orzecznictwie podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należało interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy. Dalej Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy i ocenę merytoryczną z konkluzją, że przedmiotowe postępowanie prowadzo dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Z tych względów Sąd Wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945) w związku z art. 5 ust. 1 i 2 , art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1 ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nr ... dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków na terenie działek ... i ... położonych w miejscowości Sady, a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III, wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem tj. Starostą, także wtedy gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy, przy czym taki tryb prowadzenia wykształcił się dopiero z upływem czasu w orzecznictwie zarówno SKO w P. jak i WSA w P.; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, 36 § 1 i 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, a to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 7,10 § 1, 61 § 4, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy; W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania środkiem zaskarżenia było do 1 czerwca 2017 r. zażalenie wnoszone do organu w trybie art. 37 k.p.a., a po tej dacie w wyniku nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) ponaglenie uregulowane w znowelizowanym art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zakwalifikowało pismo S. W. (pełnomocnika H. W.) z 19 lutego 2018 r. - nazwane zażaleniem – jako ponaglenie. Sąd pierwszej instancji uznał, że nastąpiło wyczerpanie przez skarżącą trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. (pełnomocnik H. W.) w skardze z 7 czerwca 2018 r., zostało wszczęte wnioskiem z 22 października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. nr ... odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Pismo, zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżąca wniosła natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dopiero 19 lutego 2018 r., zatem pięć lat po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że dla oceny skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy zostało ono złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przywołane postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie mocy wiążącej reguły interpretacyjnej tak jak uchwały wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego przedstawionej w nim analizy problemu wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania nie sposób było pominąć, szczególnie zważywszy na fakt, że ww. orzeczenie wydano na gruncie niemal identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w jednej z wielu skarg S. W. dotyczących zarzucanej Wójtowi Gminy T. przewlekłości w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego S. W. (pełnomocnika H. W.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. Nie budzi też wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia – zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Zażalenie składane w trybie art. 37 k.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą dnia z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935) zażalenie, aby mogło spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący złożył środek zaskarżenia zawarty w piśmie z 19 lutego 2018 r. po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją z 28 czerwca 2013 r. W konsekwencji skarga wywiedziona w następstwie tak spóźnionego środka zaskarżenia nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaiu. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkować powinien odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takim stanie sprawy bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zagadnienia poruszonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mianowicie dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy to postępowanie zostało już zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, zgodnie z art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bowiem strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.