II OSK 211/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Marek Gorski Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1253/02 w sprawie ze skargi E. S. i S. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części pawilonu handlowo-biurowego na cele mieszkalne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz S. S. i E. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. E. i S. S. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1253/02) oddalającego ich skargę wniesioną na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2000 r. o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu handlowo-biurowego położonego w G. przy ul. S. na cele mieszkaniowe. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W 1982 r. Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "O" w G. rozpoczęła budowę pawilonu z przeznaczeniem na świetlicę przy ulicy S. w G. Budynek ten został zaprojektowany jako obiekt parterowy, niepodpiwniczony, dobudowany do działającej wówczas kotłowni c.o. Umową z dnia 8 czerwca 1992 r. Spółdzielnia "O." sprzedała skarżącym E. S. i S. S. zrealizowane już nakłady na tę budowę w postaci konstrukcji żelbetowej pawilonu z przeznaczeniem na przystosowanie tego obiektu na cele handlowe. Zawarta przez strony umowa przewidywała również w przyszłości przeniesienie na rzecz nabywców przysługującego Spółdzielni prawa wieczystego użytkowania zabudowanego gruntu. Decyzją z dnia [...] października 1992 r. Prezydent G. udzielił LWSM "O." pozwolenia na dokończenie budowy obiektu określonego jako pawilonu handlowo-biurowego zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, w tym projektem techniczno-budowlanym E. i B. N. Zgodnie z tą decyzją miał być wybudowany parterowy pawilon handlowy z piętrem przeznaczonym na pomieszczenia biurowe, bez pomieszczeń mieszkalnych. Po częściowym zrealizowaniu tego obiektu przez małżonków S. w 1995 r. wystąpili oni o zmianę jego przeznaczenia z handlowo-biurowego na handlowo-mieszkalne. W następnych latach wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku był rozstrzygany kilkoma decyzjami Prezydenta G. i Wojewody Pomorskiego a także wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. I tak wyrokiem z dnia 26 czerwca 1997 r. (sygn. akt IISA/Gd 315/97) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające uwzględnienia wniosku małż. S. ze względu na niewyjaśnienie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wiąże się z koniecznością dokonania przeróbek budynku. Następnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 1999 r. (sygn. akt SA/Gd 1227/98) NSA oddalił skargę na decyzję odmowną z dnia 4 czerwca 1998 r. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Prezydent G. również odmówił uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, ze względu na niewykonanie przez wnioskodawców nałożonych na nich obowiązków złożenia określonych przez organ dokumentów i innych dowodów. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., uchylił zaskarżoną decyzję i udzielił stronie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części wybudowanego pawilonu handlowo-biurowego na cele mieszkalne. Na decyzję tę skargę wniosła Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w G., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 32, 35 i 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1926/00) uznał tę skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności wynikających z przepisów zarówno art. 71 prawa budowlanego jak i z przepisów § 8-11 rozporządzenia wskazanego we wskazanej wyżej skardze. Po kolejnym rozpoznaniu odwołania E. i S. S. od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] maja 2000 r. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżących. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA i stwierdził, że wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania nie odpowiada warunkom z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra GPiB z 15 grudnia 1994 r., inwestorzy nie przedstawili dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dla terenu inwestycji funkcji mieszkaniowej. Na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2002 r. małżonkowie S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1253/02) skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd wskazał na związanie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. co do konieczności spełnienia warunku zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także koniecznością posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie jest bezsporne, że skarżący posiadają wyłącznie roszczenie o zwrot nakładów dokonanych na nieruchomość przy ul. S. w G., będącą w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", gdyż do przejścia tego prawa na rzecz skarżących nie doszło ani w drodze umowy, ani na skutek powództwa cywilnego, oddalonego wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (sygn. akt [...]). Zdaniem WSA skarga w rozpoznawanej sprawie jest próbą uzyskania przez skarżących potwierdzenia prawa własności do spornej nieruchomości, co nie może być zrealizowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. S. i S. S. wnieśli skargę kasacyjną. Zarzucili w niej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) polegające na tym, iż Sąd uznał się związanym oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1926/00) i jednocześnie niezwiązanym oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 26 czerwca 1997 r. (sygn. akt II SA/Gd 315/97); art. 1 § 2 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanych bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy przez "nieprzedstawienie stanu sprawy" oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego: art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 4. - Prawo budowlane przez wadliwe ich zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 i 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz § 1- rozporządzenia MGPiB z 15 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) przez niewłaściwe przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, że przepis art. 32 tej ustawy miał zastosowanie w tej sprawie. Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie zarówno wojewódzki sąd administracyjny przy kolejnym rozpoznaniu tej sprawy jak i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zarzut naruszenia tego przepisu skarżący uzasadnili tym, iż - ich zdaniem - WSA uznał się związany uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. a nie czuł się związany uzasadnieniem wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 1997 r. Brak jest jednak podstaw do uznania zasadności tak sformułowanego zarzutu. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyrokiem NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. (sygn. akt II SA/Gd 315/97) było niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wiąże się z koniecznością dokonania odpowiednich zmian technicznych wymagających pozwolenia na budowę. W wyroku tym Sąd nie zawarł natomiast takich ocen prawnych, co do których zachodziłaby sprzeczność stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie wyroku WSA z dnia 9 listopada 2005 r. Uzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące oddalenia skargi, mimo niewyjaśnienia sprawy i niedostatecznego rozważenia materiału dowodowego przez organy rozpoznające sprawę a także dotyczące obrazy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez głębszej analizy materiału sprawy stwierdził, iż skarżący nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Prawu temu Sąd przeciwstawił natomiast przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot nakładów dokonanych na nieruchomość przy ul. S. w G., stanowiącą własność gminy i będącą w wieczystym użytkowaniu LWSM "O." w G. Sąd oparł się przy tym na wyroku Sądu Rejonowego w G. z 14 sierpnia 1998 r. (sygn. akt [...]) oddalającym powództwo skarżących o zobowiązanie wieczystego użytkownika do przeniesienia na ich rzecz tego prawa do zabudowanej nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że ustawa (art. 231 § 1 k.c.) przewiduje całkowicie różne przesłanki roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości (odpowiednio też wieczystego użytkowania) od przesłanek, które winny być spełnione dla uwzględnienia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. O ile bowiem podstawowym warunkiem uzasadniającym roszczenie cywilne z art. 231 § 1 k.c. jest samoistne posiadanie zabudowanej nieruchomości w dobrej wierze, to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało ujęte w ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane znacznie szerzej: powstaje ono zarówno z wymienionych tym przepisem praw rzeczowych jak i stosunków zobowiązaniowych, przewidujących uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się przy tym, iż oprócz znanych prawu cywilnemu umów obligacyjnych prawo takie mogą też dawać tzw. "umowy nienazwane" (por. Prawo budowlanego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 76). Ani organy rozpoznające sprawę, ani Sąd I instancji nie rozważył tych dokumentów i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, które wskazywały na treść umowy zawartej przez skarżących z LWSM "O." w dniu 8 czerwca 1992 r. i jej prawne konsekwencje. W wyniku tej umowy skarżący weszli w posiadanie spornej nieruchomości i za zgodą Spółdzielni "O." kontynuowali budowę znajdującego się na niej budynku. W skardze kasacyjnej wskazano też inne dowody, w tym pismo LWSM "O." z 25 marca 1996 r., świadczące o pozwoleniu na wykończenie tego budynku przez E. i S. S. Wreszcie z materiału sprawy wynika, że - mimo iż pozwolenie na budowę z 13 października 1992 r. zostało wydane Spółdzielni - to jednak również organy w późniejszym czasie traktowały skarżących jako inwestorów, przedłużając im decyzjami termin ukończenia budowy. W dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organy i Sąd I instancji nie dokonały oceny tych dowodów i nie rozstrzygnęły czy stosunek zobowiązaniowy wynikły z wymienionej wyżej umowy z dnia 8 czerwca 1992 r. upoważniał skarżących do kontynuowania spornej budowy oraz czy można uznać, że tworzył prawo skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania piętra budynku z pomieszczeń biurowych na pomieszczenia mieszkalne jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w oddalającym skargę na tę decyzję wyroku. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się tylko na stwierdzenie z wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., iż "warunkiem sposobu zmiany użytkowania pawilonu handlowo-biurowego na handlowo-mieszkalny jest zgodność tej zmiany z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". I mimo że skarżący kwestionowali w toku postępowania ustalenie co do takiej niezgodności WSA nie dokonał żadnej własnej oceny i z naruszeniem przepisów wskazanych w części I 3 skargi kasacyjnej nie przeprowadził koniecznej kontroli tych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie do tego skarga kasacyjna analizuje ustalenia planu miejscowego i z jego ustaleń wyprowadza wniosek o braku sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami a mieszkalnym przeznaczeniem części budowanego obiektu. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc częściowo uzasadnione. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.