II OSK 2121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2014/14 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2014/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakazał L. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku o wymiarach ok. 4,00 m x 3,00 m i wysokości ok. 2,20 m wraz z drewnianą przybudówką o wymiarach 3,00 m x 1,20 m i wysokości 1,90 m na działce nr ew. [...] z obr. 2-07-04, przy ul. [...] w W.. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2013 r. L. W. wystąpiła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowił art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Podniósł przy tym, że kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanej decyzji ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/09, wydany w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wskazał, że konieczne jest aby organ ponownie wydanym postanowieniem, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, określił obowiązki, jakie powinien spełnić inwestor. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów będzie traktowane, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, w tym wypadku baraku z przybudówką i umożliwi dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, a więc także ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy działając w wykonaniu ww. wyroku, postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na L. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów. Jednak inwestor złożył tylko decyzję o warunkach zabudowy nie przedkładając innych wymaganych dokumentów, a tym samym nie spełnił obowiązków, określonych w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał L. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku wraz z drewnianą przybudówką. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując zatem przesłanki stwierdzenia nieważności stwierdził, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., dlatego też utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. W. domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że organy administracji błędnie przyjęły, iż istniała podstawa prawna do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie miał zastosowania do stanu faktycznego sprawy, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany był obiektem przenośnym - kontenerem, niezabudowanym i niezwiązanym trwale z gruntem, a zatem w myśl ustawy, nie wymagał uzyskania zarówno pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób całkowicie niewłaściwy i wbrew przepisom Prawa budowlanego, wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów wymaganych w procesie legalizacji obiektu wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując zatem oceny, czy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, organ nadzoru zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. Organ nadzoru nie jest natomiast uprawniony do orzekania co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W.i L. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego baraku z drewnianą przybudówką – przesądził prawidłowość zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym trybu przewidzianego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", prawomocnym wyrokiem związany jest zarówno organ jak i Sąd rozpoznający sprawę. Przesądzenie zatem we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza możliwość późniejszego jej badania. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że realizacja baraku wraz z drewnianą przybudówką wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno–budowlanemu. Nie dokonanie natomiast takiego zgłoszenia skutkować powinno zastosowaniem art. 49b ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wykonując zatem prawomocny wyrok Sądu z dnia 24 czerwca 2010 r., postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na L. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów. Nie przedłożenie przez skarżącą wszystkich wymaganych dokumentów spowodowało, że nie spełniła ona obowiązków, określonych w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku wraz z drewnianą przybudówką na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie wypełniała żadnej z przesłanek określonych przepisem art. 156 K.p.a., stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. wniosła L. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i tym samym uznanie, że decyzja organów administracji nakazująca skarżącej rozbiórkę drewnianego baraku wraz z przybudówką została wydana bez rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy przeniesienie baraku z jednego miejsca w drugie i posadowienie go na betonowej płycie nie podlega zgłoszeniu organom architektoniczno-budowlanym, jako, że barak ten nie ma żadnej styczności z gruntem, a skarżąca nie prowadziła budowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W oparciu o powyższy zarzut L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organy administracji rażąco naruszyły prawo wydając decyzję nakazującą rozbiórkę drewnianego baraku, który nie jest w jakikolwiek sposób związany z gruntem, a posadowiony jest na betonowej płycie, znajdującej się już wcześniej na gruncie. Ponadto wskazała, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje, aby budową było również przeniesienie rzeczy ruchomej z jednego miejsca w drugie. Budową, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, może być bowiem wykonywanie, odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego, natomiast przeniesienie obiektu budowlanego wykracza poza zakres definicji legalnej "budowy", a tym samym wykracza poza zakres regulacji Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej brak jest zatem podstaw do uznania, aby przeniesienie baraku z jednego miejsca w drugie było budową, a przez to podlegało regulacji ustawy - Prawo budowlane. Tak więc zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji badając zaskarżoną decyzję niesłusznie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej, a organy administracji prawidłowo i w granicach prawa zastosowały art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku wraz z drewnianą przybudówką na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na który powoływała się skarżąca, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy został naruszony przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia, gdy jest ono oczywiste, wyraźne, bezsporne, a zatem wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wskazać jednak należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. W rozpoznawanej sprawie zarzut kasacyjny został oparty na rażącym naruszeniu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i tym samym uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja organów administracji nakazująca skarżącej rozbiórkę drewnianego baraku wraz z przybudówką została wydana bez rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął, że przeniesienie baraku z jednego miejsca w drugie i posadowienie go na betonowej płycie było budową, a co za tym idzie w konsekwencji wadliwe uznał, iż budowa tego obiektu budowlanego wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś w przypadku braku takiego zgłoszenia konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 49b ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przytoczonego w jej podstawach przepisu bowiem po pierwsze, związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/09, a po drugie, decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego baraku wraz z drewnianą przybudówką została wydana z uwagi na nieprzedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów, a tym samym niespełnienie obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r., którego to faktu skarżąca w ogóle nie kwestionowała. W myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08). Tak więc sądy i organy związane są nie tylko treścią rozstrzygnięcia, ale również uzasadnieniem prawomocnego wyroku. Innymi słowy jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, która była wcześniej przesądzona w prawomocnym wyroku, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd ani organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Jeżeli zaś strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 P.p.s.a. Zgodzić się należy zatem z Sądem pierwszej instancji, że we wskazanym wyżej wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., prawomocnie została przesądzona prawidłowość zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym trybu przewidzianego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że prawomocnie przesadzona została tym samym kwestia, że realizacja przedmiotowego baraku wraz z drewnianą przybudówką wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a nie dokonanie zgłoszenia powinno skutkować zastosowaniem art. 49b ustawy Prawo budowlane. Kwestia ta nie mogła być zatem ponownie badana w niniejszym postępowaniu. Natomiast w przypadku niespełnienia w terminie nałożonych przez organ obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ orzeka o rozbiórce obiektu (art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). W tej sytuacji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku podniesiono, że ten wcześniejszy wyrok ma istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, bowiem kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja, nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, zasadnie została wydana na podstawie przepisu art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zważywszy na niespełnienie w terminie obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, a także ocenę dokonaną przez organy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazująca skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku wraz z drewnianą przybudówką nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna zatem wniosek pełnomocnika złożony na rozprawie.