II OSK 2128/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. i W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 5/19 w sprawie ze skargi J. F. i W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 15 października 2018 r. znak SKO.ZP.274.2068.2018 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 5/19 oddalił skargę J. F. i W. F. (dalej określanych jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 15 października 2018 r., znak SKO.ZP.274.2068.2018 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r., nr 24A.2017 orzekł o zmianie decyzji z dnia 14 lutego 2018 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...] " wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na części działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, które powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 października 2018 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że decyzja została doręczona na zasadzie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa). Obwieszczenie z dnia 29 czerwca 2018 r. o wydaniu tej decyzji zamieszczono na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy w [...], a także na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] i sołectwa [...]. Ostatnim miejscem publikacji była tablica sołectwa, a obwieszczenie było tam wywieszone w okresie od 5 lipca do 20 lipca 2018 r. Według organu odwoławczego z uwagi na treść art. 49 § 2 K.p.a. skutek doręczenia decyzji nastąpił w dniu 20 lipca 2018 r. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 11 sierpnia 2018 r., bowiem ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był dzień 10 sierpnia 2018 r. Natomiast, jak zauważył, odwołanie skarżących zostało złożone bezpośrednio w Urzędzie Gminy w dniu 12 września 2018 r. (w tym samym dniu drugi egzemplarz odwołania został przesłany za pośrednictwem poczty do organu odwoławczego). Uznał zatem, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Skarżący wnieśli skargę na wyżej opisane postanowienie podnosząc, że nie zostali poinformowani przez organ pierwszej instancji o wydaniu decyzji, gdyż z uwagi na wiek nie korzystają z internetu, a obwieszczenie umieszczone wśród innych informacji nie było dla nich czytelne, nie zostali też poinformowani o decyzji w inny sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny najpierw stwierdził, że mając na względzie treść odwołania zasadnie organ odwoławczy uznał, że zostało złożone od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2018 r. podkreślając, że okoliczność ta nie była kwestionowana. Sąd następnie wskazał, że skarżący są właścicielami działki sąsiadującej z działką nr [...], zatem prawidłowym trybem zawiadomienia ich o wydaniu decyzji, której próbę zaskarżenia podjęli, było ogłoszenie publiczne, o którym mowa w art. 53 ustawy. Sąd zauważył, że z adnotacji umieszczonych na odwrocie obwieszczenia z dnia 29 czerwca 2018 r. wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy w dniu 29 czerwca 2018 r. i zdjęte w dniu 16 lipca 2018 r. oraz przez sołtysa w dniu 5 lipca 2018 r. i zdjęte w dniu 20 lipca 2018 r. Zaznaczył, że organ odwoławczy obliczenia terminu, w którym nastąpił skutek doręczenia decyzji dokonał prawidłowo, tj. od najpóźniejszej daty wywieszenia obwieszczenia. Zdaniem Sądu obliczenie to jest dotknięte błędem, jednak niemającym wpływu na zgodność z prawem kontrolowanego postanowienia. W sytuacji zastosowania art. 49 § 2 K.p.a.. termin 14 dni na wniesienie odwołania liczony od dnia 20 lipca 2018 r. upływał z dniem 3 sierpnia 2018 r., nie zaś 10 sierpnia 2018 r., jak przyjął organ. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że odwołanie skarżących wniesione w dniu 12 września 2018 r. zostało złożone po upływie terminu przewidzianego dla tej czynności procesowej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszy zarzut podniósł błędną wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy i przyjęcie, że do skutecznego zawiadomienia strony przez organ administracyjny o wydanej decyzji dochodzi w przypadku obwieszczenia publicznego tej decyzji bez jednoczesnego zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Pełnomocnik zakwestionowała, że do skutecznego doręczenia skarżącym decyzji doszło wyłącznie w drodze publicznego obwieszczenia na stronach internetowych oraz tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy bez jednoczesnego zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. Następnie podniosła zarzut naruszenia art. 113 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy przez Sąd i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną bez jednoczesnego przeprowadzenia dowodu z załączonej do skargi petycji mieszkańców [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r. skierowanej do Starosty [...]. W tym zakresie nie zgodziła się, że decyzja organu pierwszej instancji została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...], a tym samym, że została doręczona skarżącym zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik zarzuciła również naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku przez Sąd bez należytego uwzględnienia całości akt sprawy, tj. bez uwzględnienia petycji. Ostatni zarzut odniesiono do art. 144 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji wskazanie, że skarżący naruszyli art. 129 § 2 K.p.a. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podkreśliła, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż do zawiadomienia stron o wydaniu decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...] nie doszło. W jej ocenie wynika to m.in. z petycji podpisanej przez kilkudziesięciu jej mieszkańców, w tym Sołtysa, w której potwierdzają, iż nie zostali w żaden sposób poinformowani o planowanej inwestycji. Pełnomocnik stwierdziła, że Sołtys nie informowała osobiście poszczególnych mieszkańców o planowanej inwestycji, ani też nie zwołała zebrania sołeckiego, co również wynika z podpisanej przez mieszkańców petycji oraz skargi. W tej sytuacji nawet gdyby przyjąć, że obwieszczenie o decyzji było zamieszczone na tablicy sołectwa - co nie zostało jednoznacznie potwierdzone - to nie można uznać, iż doszło do zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w [...], jako że zwyczaj zawiadamiania w tej miejscowości był inny. Podniosła, że gdyby Sąd uwzględnił petycję doszedłby do wniosku, że przesłanki z art. 53 ust. 1 ustawy nie zostały spełnione, a w konsekwencji, że do doręczenia decyzji skarżącym nie doszło, a tym samym nie rozpoczął swego biegu termin do jej zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Nie jest usprawiedliwiony pierwszy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis ten stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten modyfikuje i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego zawartych w Rozdziale 8 Działu I K.p.a. (art. 39 - 49b). Według art. 49 § 1 K.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wymieniony na wstępie art. 53 ust. 1 ustawy. W sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Uwzględniając powyższą regulację słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości poprzez udostępnienie jej na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminu i sołectwa przez okres 14 dni należy uznać za dokonanie zawiadomienia o decyzji organu pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 i art. 49 § K.p.a. Aczkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie pierwszego z tych przepisów poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, to nie sposób uznać, by w świetle materiału dowodowego, poddanego ocenie Sądu pierwszej instancji, doszło również do niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy. Skarżących zawiadomiono bowiem zarówno w drodze obwieszczenia, jak i w sposób przyjęty zwyczajowo w miejscowości, w której zamieszkują. Pełnomocnik skarżących nie twierdzi, że w niniejszej sprawie nie doszło do udostępnienia decyzji na stronie podmiotowej Urzędu Gminy [...] oraz umieszczenia jej na tablicy ogłoszeń tamtejszego Urzędu. Utrzymuje jednak, że niezawiadomiono o decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w [...], a zatem w miejscowości, w której zamieszkują skarżący. Twierdzenie to nie jest zasadne. Przede wszystkim treść pisma z dnia 13 sierpnia 2018 r. do Starosty [...], nazwanego petycją, nie świadczy jeszcze o tym, że podpisani pod tym pismem mieszkańcy, w tym skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z faktem wydania i treścią decyzji umieszczonej na tablicy ogłoszeń sołectwa. Aczkolwiek pod pismem na trzeciej stronie znajduje się także podpis sołtysa, to jednakże nie przedstawiono dowodu mogącego podważyć ustalenie, że decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń sołectwa w okresie od 5 do 20 lipca 2018 r. i że każdy z mieszkańców sołectwa miał możliwość zapoznania się z decyzją. W aktach administracyjnych znajduje się dokument potwierdzający ten fakt z podpisem imiennym i pieczątką sołtysa. Skarżący nie wykazali również, że w miejscowości, w której zamieszkują wyłącznym zwyczajowo przyjętym sposobem zawiadamiania o pismach urzędowych i aktach administracyjnych jest osobiste informowanie każdego mieszkańca przez sołtysa o tych zdarzeniach, względnie ogłaszanie tego na zwoływanych zebraniach wiejskich. Oznacza to tym samym, że niezakwestionowanie faktu wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń sołectwa stanowi wystarczający dowód skutecznego zawiadomienia o decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. Wbrew dalszym zarzutom Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w trakcie kontroli sądowej naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 29 stycznia 2019 r. skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym i w konsekwencji sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, a mając na uwadze przedmiot zaskarżenia (postanowienie organu odwoławczego) zachodziły podstawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów (zob. art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.). Skoro nie przeprowadzono rozprawy, nie doszło do jej zamknięcia przez przewodniczącego, a sąd orzekał na podstawie całości akt sprawy, tj. akt administracyjnych przedstawionych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę oraz akt sądowych. Orzekając w tym trybie sąd miał w polu widzenia dołączone do skargi pismo - petycję z dnia 13 sierpnia 2018 r. (k. 7 - 9 akt sądowych), co zresztą zostało odnotowane na s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zatem przed jego wydaniem zapoznał się również z treścią tego pisma, orzekał więc także na podstawie tej części akt sprawy. W tej sytuacji brak także podstaw do czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu obrazy art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przedstawionego przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowym. Chybiony jest wreszcie ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (powołanie przez autora tej skargi art. 144 § 4 P.p.s.a. stanowi niewątpliwie oczywistą omyłkę i niedokładność) przez wadliwe uzasadnienie wyroku i wskazanie błędnej podstawy prawnej. Otóż uzasadnienie zaskarżonego zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wskazane w tym przepisie, zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego, przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają na rzecz tezy, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołał się do zebranego materiału dowodowego, w tym precyzyjnie wskazał na podejmowane czynności zarówno organu pierwszej instancji, jak i stron oraz czas ich podjęcia. W tym kontekście zwrócił nawet uwagę na popełniony błąd organu odnoszący się do daty, w której rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji. W sposób nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości wyłożył przyczyny, z powodu których uznał, że skarżący wnieśli odwołanie z uchybieniem czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a. To czy argumenty te są trafne, nie wpływa na ocenę zgodności uzasadnienia z art. 141 § 4 P.p.s.a., która z uwagi na treść tego przepisu ma charakter bardziej formalny niż merytoryczny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżących wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 13 maja 2022 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Uprzednio zaś zawiadomiono strony tego postępowania o możliwości złożenia dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w rozpoznawanej sprawie.