II OSK 2146/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 178/23 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 91/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 178/23, w wyniku rozpoznania skargi M.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 30 stycznia 2023 r. nr 91/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego linii elektroenergetycznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu (dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego linii elektroenergetycznej oznaczonej symbolem [...], przebiegającej przez dz. nr [...] w miejscowości T., gmina W. w związku z wnioskiem M.W., w którym wskazał, że linia przesyłowa średniego napięcia, przebiegająca przez dz. nr [...] w T. nr [...], stanowi realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia oraz powoduje wyłączenie z użytkowania prawie połowy jego nieruchomości. W dniu 18 sierpnia 2022 PINB przeprowadził oględziny linii elektroenergetycznej, podczas których ustalono, że w północno – wschodniej części nieruchomości zlokalizowany jest słup żelbetowy, będący własnością T. S.A. Zgodnie ze stwierdzeniem wnioskodawcy lokalizacja słupa i sieci przesyłowej uniemożliwia mu remont przyległego budynku oraz zachodzi ryzyko zerwania przewodów. Pismem z dnia 5 września 2022 r. T. S.A. poinformowała, że na dz. nr [...] i [...] ustanowiona została służebność przesyłu dla tej linii i nie ma przeszkód wykonania remontu przyległego budynku, jednak czynność tą należy uzgodnić z T. S.A. Spółka przedłożyła również dokumentację, z której wynika, że nie występuje zagrożenie dla konstrukcji słupa. PINB decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nr 100/2022 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego linii elektroenergetycznej oznaczonej symbolem [...], przebiegającej przez dz. nr [...] w miejscowości T., gmina W. z powodu jego bezprzedmiotowości. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania DWINB decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 91/2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., którego treść organ odwoławczy następnie przytoczył. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na etapie procedowania przed organem I instancji nie dało żadnych podstaw do uznania, że linia elektroenergetyczna oznaczona symbolem [...], przebiegająca przez dz. nr [...] w miejscowości T., gmina W. znajduje się w złym stanie technicznym. Organ II instancji uznał zatem za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego. Skargę na decyzję DWINB wniósł M.W. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. tj. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji na wstępie przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: pkt 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; pkt 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo pkt 3) - jest w nieodpowiednim stanie technicznym; - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazany przepis ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Sąd wyjaśnił, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego, poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazując na właściciela lub zarządcę obiektu budowane, jako podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego. Sąd wojewódzki podniósł, iż DWINB za wystarczający uznał istniejący materiał dowodowy, by umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu I instancji jawiło się to jako przedwczesne, gdyż nie ustalono jednoznacznie stanu spornego obiektu. Przepisy p.b. dają bowiem kompetencje organom nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno - budowlanej do nałożenia obowiązku wykonania ocen i ekspertyz technicznych na wszystkie działania podejmowane w ramach wykonywania zadań tych organ. Koszty ocen i ekspertyz podnosi zaś osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd I instancji uznał, iż analiza zdjęć zgromadzonych w aktach sprawy, wskazuje na nienajlepszy stan techniczny spornego słupa. Z kolei ostateczną odpowiedź na pytanie czy zarówno słup jak i linia przesyłowa średniego napięcia, przebiegająca przez dz. nr [...] w T. nr [...], nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym może udzielić właśnie ekspertyza techniczna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu własnych ustaleń faktycznych, dojście do wniosku, że z materiału sprawy wynika nienajlepszy stan przedmiotowego słupa, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji; 2) przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przyjęcie, że organ I instancji błędnie uznał materiał dowodowy za wystarczający, nie uzupełnił go o stosowną ekspertyzę i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, dochodząc do przedwczesnych wniosków, że brak jest nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, organ II instancji zaś niezasadnie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy - w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji; 3) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie powinien zostać zastosowany i przyjęcie, że organ I instancji powinien zażądać od właściciela lub zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego przedłożenia stosownej ekspertyzy, a w związku z tym uznanie że organ I instancji błędnie uznał materiał dowodowy za wystarczający i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, dochodząc do przedwczesnych wniosków, że brak jest nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego - w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i jej oddalenie, ewentualnie na wypadek niemożności wydania przez Sąd orzeczenia zgodnego z żądaniem o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Trafne jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, że organ przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania, nie ustalając przy tym wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W zakresie dotyczącym właściwego ustalenia stanu technicznego linii napowietrznej średniego napięcia organy nadzoru budowlanego swoje ustalenia w całości oparły na wyjaśnieniach złożonych przez właściciela sieci przesyłowej i przedłożonych przez niego dokumentach, nie dokonując przy tym ich weryfikacji. Zasadnie także zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa słupa energetycznego, także może budzić wątpliwości co do jego stanu technicznego, a zatem również powinna być przedmiotem oceny organu. Należy zauważyć, że także właściciel sieci spółka Tauron wskazywała na stan techniczny słupa, który podczas oględzin ze śmigłowca został oceniony na 1 tj. kwalifikujący się do niezwłocznej naprawy, a po naziemnej weryfikacji zmieniała ocenę na 2 tj. przeznaczony do naprawy lub wymiany w przypadku prac eksploatacyjnych lub modernizacyjnych. Nie wskazując jednocześnie w jakiej skali oceniany jest stan techniczny linii przesyłowej oraz jej elementów składowych. Brak jest również informacji odnośnie awarii przedmiotowej linii, na które wskazywał skarżący, a które w jego ocenie potwierdzają jej zły stan techniczny. Nie wiadomo również z jakiego powodu i kiedy zamontowano dodatkowe wzmocnienie w postaci łańcuchów podtrzymujących przewody. Stąd też jako chybiony należało uzanć zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zwracając przy tym uwagę, że Sąd wojewódzki nie mógł naruszyć wskazanych przepisów k.p.a. bowiem nie znajdują one zastosowania w postępowaniu sądowym, co najwyżej mógł wadliwie wskazać, że doszło do ich naruszenia przez organ. Dla prawidłowego sformułowania takiego zarzutu kasacyjnego niezbędne było powołanie jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w powołany przepisie oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd też naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki w oparciu o zebrany w aktach materiał dowodowy wywiódł, że decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania jest przedwczesna, a dokumentacja zdjęciowa z oględzin, może potwierdzać stanowisko skarżącego, że stan techniczny przy najmniej słupa wspierającego linię średniego napięcia jest nieodpowiedni. Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W niniejszej sprawie został powołany jedynie art. 81c ust. 2 p.b. błędnie przy tym wskazano, że został zastosowany w sprawie przez Sąd, co nie miało miejsca. Sąd wojewódzki zwrócił jedynie uwagę, że organ dysponuje instrumentami prawnymi dającymi możliwość ustalenia stanu technicznego linii energetycznej, nie tylko poprzez jej oględziny przez pracowników organu. Natomiast odnosząc się do argumentów dotyczących braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, należy zauważyć, że przedmiotem postępowania jest nietypowy obiekt budowlany, jakim jest linia przesyłowa średniego napięcia, stąd też niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej i to od pracowników organu nadzoru budowlanego zależy, czy w ich ocenie posiadana wiedza pozwala w oparciu o wykonane czynności oraz przedłożone dokumenty ustalić stan techniczny tego obiektu. Zawarte w art. 81c ust. 2 p.b. sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdy organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Jednakże przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12). W kontrolowanej sprawie organy nie podjęły oceny przedłożonych przez stronę dokumentów i nie wskazały czy posiadają wystarczającą wiedzę do oceny stanu technicznego linii średniego napięcia, stąd stanowisko Sądu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.