II OSK 2149/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2884/13 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 2884/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wójt Gminy Jabłonna po rozpoznaniu wniosku A. B. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego A. B.j z budynku położonego w C. przy ul. L. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1975r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Organ ustalił, że na działce przy ul. L. znajdują się dwa budynki. W pierwszym, drewnianym budynku samotnie zamieszkuje A. B. i nie ma tam rzeczy osobistych należących do A. B. Drugi budynek murowany znajduje się na nieruchomości należącej do J. B., męża wymeldowanej A. B., jest niezamieszkały od kilku lat i nie ma funkcji mieszkalnej, drogę do niego porastają wysokie chwasty, drzwi wejściowe są otwarte. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 sierpnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że A. B. nie przebywa pod adresem ul. L., wobec czego wymeldowanie jej było zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B.. Skarżąca podniosła, że nie mogła opuścić z rodziną budynku przy ul. L., ponieważ nigdy tam nie mieszkali (ani jednego dnia), jednak w miejscu stałego zameldowania znajdują się jej rzeczy osobiste i przedmioty użytku domowego. Skarżąca wskazała również, że A. B. uniemożliwia jej mieszkanie w wybudowanym przez nią budynku na działce o numerze ewidencyjnym 465/4, może tylko wchodzić na posesję. Dodatkowo załączyła m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w Legionowie I Wydziału Cywilnego z dnia 3 listopada 2011r. sygn. akt l Ns 187/05, zgodnie z którym działka o numerze ewidencyjnym 465/3 jest wyłączną własnością A. B., a działka o numerze ewidencyjnym 465/4 jest wyłączną własnością J. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd podał, powołując się na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, że osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Ewidencja ludności, służąca rejestrowaniu pobytu, ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Tym samym celem postępowania o zameldowanie lub wymeldowanie jest odzwierciedlenie faktu przebywania (stałego tub czasowego) osoby w oznaczonym miejscu, a więc zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a wpisem figurującym w ewidencji ludności. Sąd wskazał, że przez pojęcie "pobytu stałego" w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Dla zaistnienia przesłanek pobytu stałego konieczne jest zatem fizyczne przebywanie osoby w miejscu pobytu stałego i skupienie tam centrum życiowego. W rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły, że A. B. nie zamieszkuje w budynku przy ul. L. na działce o numerze ewidencyjnym [...] i nie ma tam żadnych rzeczy osobistych i przedmiotów użytku codziennego. Ponadto, budynek ten nie ma funkcji mieszkalnej i nie nadaje się do zamieszkania od wielu lat. Również skarżąca wskazała, że nigdy nie zamieszkiwała w przedmiotowym budynku, zatem nie może być mowy o stałym pobycie w lokalu przy ul. L.. Skoro ewidencja ludności ma odzwierciedlać faktyczne przebywanie osoby w danym miejscu, to stanowisko organu jest w pełni zasadne, ponieważ skarżąca istotnie nie przebywa w lokalu, ani nigdy w nim nie przebywała. Sąd zwrócił uwagę, że zarzut podniesiony przez skarżącą, że nie może swobodnie korzystać z nieruchomości nie może być brany pod uwagę w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ponieważ skarżąca może tego dochodzić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jednocześnie samo wykazanie w ewidencji ludności, że A. B. nie mieszka w budynku – czyli wymeldowanie - nie ma żadnego wpływu na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, czy też jej męża, który jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Zdaniem Sądu, organ z tego powodu zasadnie orzekł o wymeldowaniu A.B. z budynku przy ul. L., a także nie naruszył art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek nie stanowi centrum życiowego skarżącej. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014r. wniosła A. B., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. zaskarżył go w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, w szczególności z zeznań wezwanych świadków, którzy nie stawili się przed organem oraz ich nie złożyli, a także prawidłowej oceny wyjaśnień wnioskodawcy A. B., który z uwagi na jego cechy osobiste oraz zdrowotne nie mógł w ogóle złożyć wyjaśnień, mogło doprowadzić do wyjaśnienia, czy skarżąca z własnej woli i w sposób trwały opuściła przedmiotowy lokalal, tym samym zaistniały podstawy prawne do wymeldowania skarżącej z pobytu stałego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na tym, że nie ustalono czy wnioskodawca Andrzej Błoński w ogóle posiada prawo do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie A. B. z pobytu stałego z budynku położonego w C. przy ul. L., podczas gdy dom w którym zamieszkuje skarżąca usytuowany jest na działce ewidencyjnej numer [...] będącej wyłączną własnością jej męża J. B., za którą sam opłaca podatek od nieruchomości oraz ponosi koszty ubezpieczenia, zaś A. B. jest właścicielem jedynie sąsiadującej nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie będące wynikiem uznania, że opuszczenie przez A. B. miejsca zameldowania w następstwie zaistniałego konfliktu z A. B., należy poczytywać jako mające charakter dobrowolny i trwały, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że nawet obiektywny brak możliwości korzystania z lokalu, w którym nastąpiło zameldowanie, nie może być kwalifikowane jako opuszczenie trwałe i dobrowolne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte przez skarżącą zarówno w części jak i w całości. Autor skargi kasacyjnej podał, że w świetle zarzutów podniesionych w skardze punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości procedowania przez organy administracji, jak i wydanych w toku postępowania aktów administracyjnych stanowi wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu musi prowadzić do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. O stosownym opuszczeniu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Zważywszy niewątpliwy fakt opuszczenia przez skarżącą domu przy ul. L. w C., istotnym w sprawie było ustalenie czy opuszczenie miało charakter trwały i dobrowolny. Organ odwoławczy, mimo zarzutów w tym zakresie nie przeprowadził czynności umożliwiających stwierdzenie czy opuszczenie lokalu było trwałe i dobrowolne. Nie zebrał materiału, który umożliwiłby dokonanie oceny prawnej, który z lokali obecnie zajmowany czy też opuszczony, z uwagi na sytuację życiową strony, może stanowić dla niej centrum życiowe. Przede wszystkim nie wykazano na podstawie wiarygodnych dokumentów czy pobyt czasowy w obecnym miejscu zamieszkania jest usprawiedliwiony, czy też nie. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zeznań świadków, którzy zostali do urzędu prawidłowo wezwani. Także nie uzasadniono w żadnej mierze dlaczego od przeprowadzenia tego dowodu odstąpiono. Podstawowym dowodem były wyjaśnienia A. B., który jest głuchoniemy i nie potrafi pisać i czytać. Organ odwoławczy, stwierdzając, że w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do wymeldowania skarżącej, nie rozważał w ogóle kwestii dotyczących okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu nr [...] przy ul. L. w C. przez skarżącą, nie zbadał, czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów skarżącej (a na co wskazuje sama A. B.). Podkreślenia wymaga, że sam fakt pobytu czasowego w innym lokalu (nawet jeżeli stanowi on własność danej osoby) nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu okoliczności, wskazujące na zamiar stałego związania się z tym nowym miejscem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1989 r. sygn. akt SA/Wr 789/88 ONSA 1989/2/72). Okoliczności te winny być jednak wykazane w toku postępowania administracyjnego. Dlatego też sporną kwestią nadal pozostaje, czy skarżąca z własnej woli i w sposób trwały opuściła lokal, czy też opuszczenie lokalu miało związek wyłącznie z istnieniem głębokiego konfliktu z bratem na tle majątkowym. W zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego brak jest jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie, gdyż organ odwoławczy w zaskarżonej skargą decyzji nie odniósł się do tego faktu, jak również do podnoszonego w odwołaniu na decyzję organu I instancji zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i pominięcia dowodów. Zarówno organy administracji jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwróciły uwagi na fakt, że nieruchomość położona w Chotomowie przy ul. Leśnej 22 składa się z trzech działek ewidencyjnych, oznaczonych numerami [...] i 465/5. A. B. zameldowana była pod wskazanym adresem, jednak zamieszkiwała w budynku usytuowanym na działce numer [...], stanowiącej własność jej męża J. B.. Tymczasem wnioskodawca A. B. jest właścicielem działki oznaczonej numerem [...] i mieszka w domu na niej położonym (dowód mapa nieruchomości, decyzja o wymiarze podatku od nieruchomości, polisa ubezpieczeniowa). Zatem już samo stwierdzenie Wójta Gminy Jabłonna, Wojewody Mazowieckiego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie w żaden sposób nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia tych przesłanek, rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami. Skargę kasacyjną – jak wynika z art. 174 p.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji "nie zastosował środka określonego w ustawie", mimo że zebrany materiał dowody był niewystarczający i budzący wątpliwości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji prawidłowo przeprowadził i ocenił materiał dowody, wskazujący na to, że zaistniały przesłanki do wymeldowania skarżącej z lokalu położonego przy ulicy L.w C.. Wynikało to przede wszystkim z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, która podała, że "nigdy nie mieszkiwała (ani jednego dnia)" w przedmiotowym budynku, jej centrum życiowe znajduje się w budynku położonym przy ulicy Ż. [...] w C., gdzie mieszka z rodziną. Potwierdził to znajdujący się w aktach sprawy wywiad policyjny oraz kontrola meldunkowa. Budynek, w którym zameldowana jest A. B. przy ulicy L.w Ch. na działce nr ewid. [...] nie ma funkcji mieszkalnej, co ustalił organ na podstawie oględzin oraz znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków z lipca 2013r. W tej sytuacji nie jest uprawniony zarzut, że zebrany materiał był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia o wymeldowaniu. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organy administracji w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że zaistniały przesłanki wymeldowania skarżącej kasacyjnie z miejsca stałego zameldowania. Nie jest zasadny zarzut, że w sprawie nie ustalono, który z lokali - obecnie zajmowany czy też opuszczony z uwagi na sytuację życiową strony, może stanowić centrum życiowe skarżącej. Skoro A. B. nigdy w miejscu zameldowania nie mieszkała, to trudno zarzucić organom i Sądowi I instancji, że nie uznały, iż budynek, który nawet nie jest zaliczony do budynków mieszkalnych stanowi centrum życiowe skarżącej, mającej rodzinę, z którą mieszka w innym budynku mieszkalnym. Należy podnieść także, że jest bezsporne w sprawie, że działka o nr ewidencyjnym [...]jest własnością męża skarżącej, zaś działka nr [...], na której znajduje się budynek drewniany, w którym mieszka A. B. jest jego własnością, przy czym budynki na obu działkach, sąsiadujących ze sobą, powstałych w wyniku podziału jednej działki ewidencyjnej, mają numer porządkowy "L.". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, okoliczność, czy A. B. może swobodnie korzystać z nieruchomości nr [...] nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu, ponieważ skarżąca może tego dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wymeldowanie nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, czy też jej męża, który jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, ewidencja ludności ma odzwierciedlać faktyczne przebywanie osoby w danym miejscu, zatem fakt, iż A. B. nie przebywa w lokalu, ani nigdy w nim nie przebywała dawało podstawę do jej wymeldowania ze wskazaniem adresu zameldowania: "L. w C.". Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego, zmierzający do wykazania, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i w konsekwencji błędnie go zastosował. Prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu prawa w ocenie skarżącej kasacyjnie prowadzi do wniosku, że nawet obiektywny brak możliwości korzystania z lokalu, w którym nastąpiło zameldowanie, nie może być kwalifikowane jako opuszczenie trwałe i dobrowolne. Wskazać należy zatem, że zgodnie z art. 15 ust. 2 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ gminy wydaje na wniosek lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie niedopełnienia przez stronę obowiązku wymeldowania w sytuacji faktycznego opuszczenia miejsca pobytu, a tym bardziej fikcyjnego tam zameldowania. Zasadniczo chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowana na pobyt stały, a jest to wynikiem jej woli. Nie można mówić o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że opuszczenie przez A. B. miejsca zameldowania w następstwie zaistniałego konfliktu z A. B., należy poczytywać jako mające charakter dobrowolny i trwały. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie dobrowolnie i trwale opuściła miejsce zameldowania jest okolicznością faktyczną, a nie okolicznością prawną. Zarzut tak sformułowany mógłby być rozpatrywany jako zarzut niezasadnego uznania przez Sąd, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, a nie jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Przesłanki wymeldowania określone są w art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, która obowiązywała w dacie orzekania. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji, które Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wskazywały, że przesłanki wymeldowania skarżącej kasacyjnie wymienione w tym przepisie zostały spełnione. Należy zauważyć, że stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie nie był skomplikowany, wynikał z jasnych wyjaśnień skarżącej kasacyjnie. Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., oiz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.