II OSK 2155/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 56/10 w sprawie ze skargi T. E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej T. E. G. kwotę 4920,00 (słownie: cztery tysiące dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu oddalił skargę T. E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalił T. G. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w Lublinie, przy ul. [...] 1 - w wysokości 290.730 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast Lublin – część III, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr 2, poz. 17) działka nr [...] została przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej - AGc. Stosownie do treści tej uchwały stawka procentowa służąca do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w wysokości 30%. Po wejściu w życie wskazanego planu miejscowego działka ta została zbyta w dniu 15 maja 2008 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Przed uchwaleniem tego planu miejscowego działka wykorzystywana była jako grunt rolny. Według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., przed i po uchwaleniu planu wartość rynkowa gruntu szacowanej nieruchomości wynosiła odpowiednio 100.200 zł oraz 1.069.300 zł, zatem wzrost wartości, który stanowi różnicę pomiędzy tymi wartościami wynosi 969.100 zł, natomiast opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi kwotę 290.730 zł. Od powyższej decyzji T. G. złożyła odwołanie. Podniosła, że nałożona decyzją opłata planistyczna jest zawyżona, gdyż została obliczona na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż Rada Miasta Lublin uchwałą z dnia 17 listopada 2005 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje obszar, w którego granicach znajduje się działka nr [...]. W uchwale tej przewidziano 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty. Z ustaleń tej uchwały wynika, iż dla terenu obejmującego przedmiotową działkę jako przeznaczenie określono teren aktywności gospodarczej (AGc). Przed uchwaleniem tego planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. T. G. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r. sprzedała działkę nr [...]. Kolegium stwierdziło, że sporządzony na potrzeby postępowania operat wyceny nieruchomości, odpowiada przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które określają m.in. sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. W świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ). W przedmiotowym operacie określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej przy uwzględnieniu sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz po uchwaleniu planu przyjmując do porównania transakcje działek podobnych położonych na rynku lokalnym. Zdaniem Kolegium wycena została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, co potwierdza sporządzona na zlecenie odwołującej ocena Komisji Opiniującej przy Regionalnym Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie z dnia 5 października 2009 r., która stwierdziła, że wykonany na potrzeby postępowania operat szacunkowy może stanowić podstawę do dokonania czynności prawnych dla potrzeb, do których został sporządzony, tj. do określenia wysokości opłaty planistycznej. T. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz szeregu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej sporządzony w sprawie operat jest nieprawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. W operacie tym przyjęto błędne dane wyjściowe, co doprowadziło do błędnych ustaleń. Ponadto dokonana przez Komisję Opiniującą ocena nie jest wiarygodnym źródłem mogącym zweryfikować poprawność wykonanego operatu, gdyż członkowie Komisji i autor operatu są członkami tego samego Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Sąd przytaczając treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazał, iż z przepisów tych wynika, że ustalenie opłaty jest obligatoryjne, jeśli doszło do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Uchwałą z dnia 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 Rada Miasta Lublin dokonała uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 2, poz. 17 z 9 stycznia 2006 r.). Plan ten wszedł w życie 24 stycznia 2006 r. Zapisy planu objęły również nieruchomość oznaczoną nr ew. [...], o pow. [...] m2, położoną w Lublinie, przy ul. [...] 1, która znalazła się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej (§ 36 uchwały) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych. Przed wejściem w życie powyższego aktu prawa miejscowego przedmiotowa nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, wykorzystywana była jako użytek rolny z prawem zabudowy (siedlisko o pow. 657 m2, reszta działki - grunt rolny). Oznacza to, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. W dniu 15 maja 2008 r. został sporządzony akt notarialny (repertorium A nr [...]), na podstawie którego skarżąca działkę sprzedała. Zatem doszło do spełnienia obydwu warunków z art. 36 ust. 4 ustawy, tj. uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość ustalonej przez organy renty planistycznej. Obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest wycena, sporządzona przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 2003 r. o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowe zasady dokonywania wyceny nieruchomości, którymi kieruje się rzeczoznawca majątkowy określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć i prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w sprawie. Przedstawiony przez rzeczoznawcę operat z 27 sierpnia 2008 r. (którego aktualność została potwierdzona w dniu 5 października 2009 r.) jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. W operacie rzeczoznawca wskazał, iż na rynku występowały transakcje dotyczące podobnych nieruchomości, dlatego dokonał analizy cen uzyskiwanych na rynku i dla określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Opisał sposób ustalania wartości, parametry szacowania, cechy korygujące i ich wagi zarówno w stosunku do nieruchomości rolnych, jak i przeznaczonych pod działalność gospodarczą (komercyjną). Rzeczoznawca uwzględnił również wpływ położenia działki (druga linia zabudowy) na jej wartość poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca przyjął 19 transakcji z terenu miasta Lublina i południowej części gminy Niemce (z uwagi na położenie wycenianej działki blisko północnej granicy miasta Lublin) dokonywanych od stycznia 2007 r. do maja 2008 r. i na tej podstawie ustalając ich cechy rynkowe ustalił cenę średnią, czynniki korygujące, i wykazał sposób dokonania obliczeń. Natomiast do ustalenia wartości działki po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca przyjął 28 transakcji z terenu miasta Lublin. Sąd podkreślił, iż co prawda z opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie, sporządzonej na zlecenie skarżącej, wynika, że ocena wykonanego operatu wykazała, iż zawiera on błędy (poprzez przyjęcie do porównań kilku nieruchomości nie spełniających kryterium nieruchomości podobnej), to nie miały one jednak wpływu na końcowe wnioski operatu, w których stwierdzono, że sporządzony został poprawnie i może stanowić podstawę do dokonania czynności prawnych dla potrzeb których został sporządzony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. E. G., zaskarżając go w całości, zarzucając mu: l. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego i oparcie decyzji na Opinii, która została sporządzoną z naruszeniem norm Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego tj. 1. § 3 i 4 poprzez wadliwą analizę rynku i przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw ani nie są położone w tym samym terenie; 2. § 6 i 7 poprzez zaakceptowanie nie zastosowania w operacie metody dochodowej, mimo że nieruchomość była wykorzystywana rolniczo, a wówczas - w myśl naruszonych przepisów - do jej szacowania stosuje się metodę zysków dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód, a dochód ten winien odpowiadać udziałowi właściciela nieruchomości w dochodach osiąganych z działalności prowadzonej na nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny i na nieruchomościach podobnych; 3. § 18 bowiem jeżeli biegły nie mógł oprzeć się na transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych, to powinien przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne zastosować metodę wskaźników szacynkowych gruntów, czego nie uczynił; 4. § 26 bowiem jeżeli biegły nie mógł oprzeć się na transkacjach dotyczących nieruchomości podobnych na rynku loklanym, powinien przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regiolanym lub krajowym rynku nieruchomości, czego nie uczynił. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 poprzez nie zastosowanie przy wydawaniu decyzji własciwych norm rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchmości i sporządzania operatu szacunkowego; art. 7 poprzez niepodjęcie wszelkich korków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktcznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i oparcie się na wadliwie sporządzonej opinii biegłego i nie wyjaśnieniu wątoliwości co do jej treści, mimo wskazania na to przez stronę w toku postępowania; art. 10 kpa porzez nie odniesienie się do wniosków dowodowych skarżącej z pisma z dnia 27.10.2008 r.. mimo, że miały one charakter istotny i nie pozwalały na zamknięcie postępowania bez rozpoznania ich treści. Na tych podstawach skargi kasacynej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji SKO oraz decyzji oragnu pierwszej isntancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwonych podstawach. Za trafne należało uznać zarzuty kasacji naruszenia prawa materialnego i oparcie decyzji na opinii sporządzonej z naruszeniem § 3, § 4 i § 26 rozporządzenia Rady Ministów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operaty szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazujące na wadliwe sporządzenie opertu szacunkowego poprzez wadliwą analizę rynku i przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw ani nie są położone w tym samym terenie. Ustalenie renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i oceny, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1356/08). Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji przyjmując za prawidłową niepogłębioną analizę dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu. Z tym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Trafnie wywodzi skarga kasacyjna, że w niniejszej sprawie organy administracyjne dopuściły się naruszenia art. 6 i 7 kpa, bowiem nie dokonały prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości. Organy administracyjne obu instancji o zasadności naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości rozstrzygnęły w oparciu o wnioski końcowe wynikające z Opinii Komisji Opiniującej przy Regionalnym Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie z dnia 5 października 2009 r. Natomiast rzeczą obu organów w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego było dokonanie wnikliwej analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod względem prawidłowego doboru nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu, jak i po zmianie planu, zwłaszcza, że wyraźnie w pkt 4 ww. Opinii zostało stwierdzone, iż w operacie brak jest informacji dlaczego przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, w wykazie sprzedaży nieruchomości nie opisano przeznaczenia tych nieruchomości w planie miejscowym, w przyjętym do analizy w zbiorze 28 transakcji kilka obiektów nie odpowiada definicji nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Zespół opiniujący w tym samym punkcie powołanej opinii stwierdził, iż w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości uchybiono art. 153 ust.1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 6, 7 i 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niezastosowanie w operacie metody dochodowej, ponieważ zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości i to nawet wtedy, gdy sporządza opinię dla organu prowadzącego konkretną sprawę. Wobec stwierdzenia, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, z którym ściśle jest powiązany zarzut kasacji naruszenia art. 6, 8 i 10 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.