II OSK 2155/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 135/14 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 135/14, oddalił skargę P. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2013 r. nakładającą na przewoźnika P. G. - V. z siedzibą w W. karę administracyjną, przewidzianą w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 ze zm.), w wysokości 3.000 EUR (12450 zł) - za przywiezienie do Polski autokarem (nr rej. [...]) relacji T. (UA) – G. (PL) [...] obywatelki Ukrainy K. B. ur. [...].08..1942 r., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że o ukaranie wystąpił 25.10.2012 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w H.. W wyniku przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli pasażerów wskazanego autobusu kursowego stwierdzono bowiem, że K. B. posiadała ważny dokument podróży z zamieszczoną w nim wizą wielokrotną Schengen o Nr [...] z terminem ważności od dnia 25.10.2012 r., wydaną przez konsula RP w C., i uprawniającą cudzoziemkę do wjazdu i pobytu w Polsce przez okres 30 dni. W dniu zgłoszenia się do odprawy granicznej w PSG w H. – 19.10.2012 r. nie posiadała zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium RP. W ocenie organu odwoławczego, pracownik przewoźnika weryfikujący dokumenty podróżnych wskazanego autokaru nie dopełnił minimum należytej staranności w dokonywaniu ustaleń, czy K. B. posiada wymagane uprawnienia do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skargą P. G. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 135 i art. 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach przez przyjęcie, że wiza której termin ważności jeszcze się nie rozpoczął oznacza nieposiadanie uprawnienia do wjazdu i pobytu na terenie RP oraz uznanie, że przewoźnik nie tylko ma obowiązek upewnienia się, że przewożony pasażer posiada ważny dokument podróży, ale też zobowiązany jest skutecznie zweryfikować okazane mu dokumenty podróży (stwierdzić ważność przedłożonej mu wizy), w sytuacji gdy przewoźnik wypełnił wszystkie ciążące na nim ustawowe obowiązki i standardy należytej staranności, a jego zachowanie nie wykazywało znamion umyślności, oraz naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów polskiej ustawy na terenie państwa obcego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi art. 135 ustawy o cudzoziemcach zawiera normę, z której wynika uprawnienie i zarazem obowiązek przewoźnika do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz wizy lub innego dokumentu wskazanego w tym przepisie, uprawniającego do wjazdu i pobytu na danym terytorium. Przewoźnik ponosi bowiem odpowiedzialność za brak kontroli dokumentowej w momencie zawierania umowy przewozu. Z obowiązku tego winien się wywiązać najpóźniej do chwili dotarcia do granicy. Sąd podkreślił, że przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasadę, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ust. 1 lit. b i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). W świetle postanowień dyrektywy odpowiedzialność przewoźnika ma dwa aspekty. Po pierwsze, przewoźnik jest zobowiązany do odwiezienia – na własny koszt – cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na terytorium danego państwa. Po drugie, w przypadku, gdy przyczyną odmowy wjazdu jest fakt, iż cudzoziemiec nie ma stosownych dokumentów, na przewoźnika nakładana jest sankcja finansowa. Mając powyższe na uwadze organ podniósł, że z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż K. B. nie spełniała w dniu 19.10.2012 r. warunków wjazdu na terytorium Polski, a także do strefy Schengen, określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Niewątpliwie przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób nie będących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nawet tranzytem) obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Należy podkreślić, że ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 135 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców, to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków i jest w stanie solidnie się z nich wywiązywać. Bez znaczenia jest zatem, czy przewoźnik zatrudni osobę, która taką wiedzę posiada oraz czy przeszkoli swoich pracowników, nakazując im szczególną wnikliwość. Przede wszystkim jednakże trafnie podkreślił organ odwoławczy, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony skarżącej, pracownik przewoźnika weryfikujący dokumenty podróżnych wskazanego autokaru nie dopełnił minimum należytej staranności w dokonywaniu ustaleń, czy K. B. posiadała wymagane uprawnienia do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wystarczyło bowiem dokładne sprawdzenie dokumentu podróży tej pasażerki aby stwierdzić, że w dniu próby przekroczenia polskiej granicy nie posiadała ona ważnej wizy uprawniającej do wjazdu do Polski. Nie można się zgodzić przy tym z twierdzeniem skarżącego, że zatrudniony przez niego kierowca zobowiązany był jedynie do sprawdzenia, czy jest wiza bez ustalania terminu na jaki była wydana. Taka próba wykładni wskazanego przepisu nie jest uprawniona i pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi regulacjami Wspólnotowymi, wiążącymi m. in. Polskę. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół przesłuchania R. R., kierowcy dokonującego wówczas przewozu osób z dnia 19.10.2012 r., który stwierdził, że cudzoziemka bilet kupiła w kasie na dworcu. Potwierdził, że zna przepisy obowiązujące w zakresie przewozów. Wyjaśnił, że sprawdzał paszport oraz wizę podróżnej i prawdopodobnie przeoczył datę ważności wizy. W tym kontekście nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania tej sprawy argumenty skargi co do nadmiernych i niemożliwych do wypełnienia obowiązków nakładanych na przewoźników, które mogą prowadzić do konieczności oceny prawdziwości okazanej wizy, do których to działań kontrolujący nie mają uprawnień. Obawy te nie są uzasadnione w realiach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w której wskazana pasażerka w ogóle nie dysponowała ważną wizą w dniu 19.10.2012 r., kiedy to usiłowała przekroczyć polską granicę. W takim przypadku, licząc się z konsekwencjami ewentualnego wwiezienia do Polski pasażerki nieposiadającej wymaganego zezwolenia na wjazd, kierowca autobusu powinien odmówić zabrania jej. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, istniała podstawa do nałożenia na przewoźnika P. G. - V. z siedzibą w W. kary administracyjnej, do czego obligował organy administracji publicznej art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Sąd nie podzielił także podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez orzekające organy zasady demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu, zapisanych i wyprowadzonych z Konstytucji RP. Wskazał, że zarzuty te nie zostały w zasadzie uzasadnione, a w ocenie Sądu działania organów obu instancji w pełni wpisują się we wskazane regulacje konstytucyjne (art. 2 oraz 7 Konstytucji RP). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania. Skargą kasacyjną P. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez wadliwe uznanie, że wiza, której termin uprawniający do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeszcze się nie rozpoczął, oznacza nieposiadanie wymaganej wizy uprawniającej do wjazdu i pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach; 2) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 135 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym przewoźnik - strona skarżąca nie dopełniła obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się czy przewożeni przez nią pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z tych przepisów; 3) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach polegającą na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 138 ustawy o cudzoziemcach jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez cudzoziemców dokumentów podróży w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się, czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - tak jak to wynika wprost z art. 135 ustawy ; 4) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach, polegającą na uznaniu, że na przewoźniku spoczywa obowiązek weryfikacji posiadania przez cudzoziemca "ważnej wizy", podczas gdy przepisy art. 135 i 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach zawierają normę, z której przewoźnik może wyinterpretować obowiązek sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca wyłącznie "wymaganej wizy"; 5) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 138 ustawy o cudzoziemcach w oderwaniu od treści art. 135 ust. 1 tej ustawy, poprzez uznanie, iż skarżący nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie dochował należytej staranności przy weryfikacji wizy, podczas, gdy ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wskazują, że przewoźnik wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki ustawowe i standardy należytej staranności, a jego zachowanie nie wykazywało znamion umyślności, co stanowi rażące naruszenie prawa, który to problem został dostrzeżony przez ustawodawcę poprzez zmianę obowiązujących przepisów, w ten sposób, że zgodnie z ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650), która weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r., nie stosuje się przepisów o nakładaniu kar administracyjnych na przewoźnika, który "mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie; 6) wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów polskiej ustawy na terenie państwa obcego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów zasadnie przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego przewoźnika przedmiotowej kary administracyjnej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Zagadnienie nakładania na przewoźnika kar administracyjnych za przywiezienie z zagranicy cudzoziemca, który dysponował wizą, której termin ważności w dacie przekraczania granicy RP jeszcze nie nadszedł było już przedmiotem szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. innymi w wyrokach z dnia 2 października 2014 r., II OSK 740/13, z dnia 30 kwietnia 2014 r., II OSK 885/13 i z dnia 9 kwietnia 2015, II OSK 2130/13, (cbois). W wyrokach tych przyjęto dopuszczalność nakładania takich kar i stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela. Zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, na przewoźnika, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie można przyjąć, że wina przewoźnika za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego dokumentów, o których mowa w cytowanym przepisie stanowi przesłankę odpowiedzialności na podstawie art. 138 ustawy o cudzoziemcach. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że określa on znamiona czynu zabronionego nie wiążąc odpowiedzialności administracyjnej z dokonaniem oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego. Powołany przepis zawiera sankcjonującą normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie. Przy jego stosowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub stopnia szkodliwości czynu. Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika – w świetle art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – jest podjęcie działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Skarżący kasacyjnie wyraża wątpliwości odnoszące się do zakresu obowiązku przewoźnika nałożonego na mocy tego przepisu. Rozstrzygając, co mieści się w granicach tego obowiązku należy zauważyć, że ustanowiony normą prawną obowiązek podlegający wykonaniu nie może być obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania. Wzgląd na tę zasadę nakazuje przyjąć, że w zakres obowiązków przewoźnika wchodzi żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży; 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie zostali objęci wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, tylko ci z nich, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług. Analizowane przepisy nie nakładają na przewoźników obowiązku oceny całokształtu okoliczności stanowiących podstawę wjazdu, w tym oceny, czy pasażer nie posługuje się dokumentem przerobionym lub podrobionym. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z okolicznościami, które mogłyby być uznane za przeszkodę prawną (tj. mającą źródło w obowiązujących przepisach prawnych) przesądzającą o niemożności wykonania przez przewoźnika obowiązku nałożonego na mocy art. 135 ust. 1 ustawy, jak też wskazującymi na przeszkody techniczne, uniemożliwiające przewoźnikowi zweryfikowanie ważności posiadanej przez K. B. wizy Schengen. Podstawę wymierzenia przewoźnikowi sankcji stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 19 października 2012 r. przywiózł do Polski obywatelkę Ukrainy – K. B., która w dniu wjazdu po Polski nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu, gdyż posiadana przez nią wiza Schengen wystawiona była na okres od 25.10.2012 r. do 31.12.2012 r. W tych okolicznościach, w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię art. 138 i art. 135 ustawy o cudzoziemcach istniały podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowane. Przepis art. 135 ustawy należy postrzegać jako zawierający dyrektywy w postaci okoliczności towarzyszących popełnieniu czynu zabronionego lub jego szkodliwości. Dyrektywy te jednak mają w procesie wymierzania sankcji administracyjnych jedynie to znaczenie, że wpływają na wysokość kar względnie oznaczonych (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 121-122). Celem sankcji administracyjnych, jak się przyjmuje, jest zasadniczo ochrona interesu publicznego, zaś dolegliwość sankcji powinna być współmierna w odniesieniu do naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie kara nałożona na przewoźnika została ustalona w wysokości minimalnej, co uprawnia do stwierdzenia, że zastosowany środek pozostaje we właściwej proporcji do celu, jakiemu jego zastosowanie ma służyć. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że analizowane przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. Jak wskazano w zaskarżonym wyroku, zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Należy jeszcze raz wskazać, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada 1) ważny dokument podróży, 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). Obowiązek państw członkowskich przyjęcia wszelkich środków, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii w celu zapewniania prawu unijnemu pełnej skuteczności wynika z art. 291 TFUE. Ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy 2001/51/WE, która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 138 ustawy o cudzoziemcach odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny , na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.