II OSK 2158/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 404/10 w sprawie ze skargi D. M. i Z. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 404/10 oddalił skargę D. M. i Z. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania hurtowni napojów w budynku gospodarczym na dz. ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości K. gm. Grodzisk Mazowiecki do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. Organ administracji uznał, że rozstrzygnięcie Sądu w kwestii własności (na chwilę obecną jest tylko postanowienie o sposobie korzystania) ma istotne znaczenie w sprawie użytkowania przedmiotowej hurtowni. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. i Z. M., postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności ma bezpośredni związek ze sprawą legalności użytkowania hurtowni napojów z uwagi na konieczność dokładnego określenia adresata decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt. [...] zabezpieczające roszczenie uczestników postępowania A. i A. małż. M. jest również wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. i Z. małż. M., wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/08 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M., wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1964/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że skarga jest nieuzasadniona. Jak wskazał Sąd, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie należy stwierdzić, że zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przed sądem cywilnym postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości jest w pełni uzasadnione. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że bez wyjścia z tej współwłasności, nie można rozpoznać przedmiotowego postępowania, bowiem uczestniczka A. M. nie jest w stanie wykazać, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na użytkowanie budynku gospodarczego jako hurtowni. Taki obowiązek zaś zawiera postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego zobligowany był zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności z uwagi na wiążące postanowienie zabezpieczające wydane przez Sąd Rejonowy w sprawie zainicjowanej przez małż. D. i Z. M. o zniesienie współwłasności. Przedmiotowe postanowienie zaopatrzone w klauzulę natychmiastowej wykonalności reguluje kwestię użytkowania przez A. M. budynku gospodarczego jako hurtowni na czas trwania postępowania sądowego i zgodnie z klauzulą jest wiążące wobec wszystkich urzędów i osób, których może dotyczyć. Z tych względów skarga nie mogła być uwzględniona i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd skargę oddalił. Od powyższego orzeczenia D. M. i Z. M. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim nr [...] z [...].11.2007r. oraz postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 3) zwolnienie skarżących od ponoszenia wszelkich kosztów w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak możliwości ich uiszczenia, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: 1) prawa procesowego, a w szczególności art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "poprzez nie działanie na podstawie przepisów prawa", 2) prawa procesowego, a w szczególności art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wzięcie pod uwagę jedynie interesu A. M., 3) prawa procesowego, a w szczególności art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego i nie wzięcie z urzędu pod uwagę faktu, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w związku z tym nie zachodzi konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, 4) prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia legalności użytkowania hurtowni napojów w budynku gospodarczym na dz. ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości K. gm. Grodzisk Mazowiecki przez organy nadzoru budowlanego a następnie wyroku z dnia 9.04.2010r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o oddaleniu skargi D. i Z. małżonków M. z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania decyzji o zawieszeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia legalności użytkowania hurtowni napojów, o której mowa wyżej, nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracyjne, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wyroku z 9.04.2010 r.) słuszne i uzasadnione argumenty podniesione przez skarżących, dotyczące wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia postępowania bez podstawy prawnej i z naruszeniem obowiązujących przepisów, a ponadto niesłusznie uznano zakończenie sądowego postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności w/w nieruchomości jako zagadnienie wstępne, które skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem kwestionowanego postępowania administracyjnego. Zaznaczono, iż na podkreślenie zasługują ustalenia i wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. Przedmiotowe uzasadnienie zawiera ocenę prawną zaistniałej między stronami postępowania administracyjnego sytuacji. WSA prawidłowo w tym wyroku określił toczące się postępowanie administracyjne jako pozostaje bez związku z postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości obejmującej działkę zabudowaną Nr [...] w miejscowości K., na której znajduje się budynek gospodarczy, w tym z zapadłym w jego toku postanowieniem Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim w przedmiocie oznaczenia sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia współwłasności. Obydwa postępowania dotyczą bowiem odrębnych kwestii, tzn. postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma na celu ustalenie legalności prowadzonej działalności, podczas gdy postępowanie sądowe dotyczy kwestii własności. Kwestia przysługiwania osobie prowadzącej działalność gospodarczą prawa własności nie ma wpływu na legalność lub nielegalność prowadzenia działalności gospodarczej. Trzeba bowiem stanowczo stwierdzić, że ustalenie czyjegoś wyłącznego prawa do nieruchomości w wyniku sądowego zniesienia współwłasności nie "uzdrowi" wadliwej sytuacji prawnej polegającej na tym, że w danej chwili ktoś prowadzi w sposób nielegalny działalność gospodarczą na tej nieruchomości. Jak wynika z powyższego, nie występuje w sprawie konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (w tym przypadku Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim), a zatem nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, którego zaistnienie powoduje stosownie do treści art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjnie konieczność zawieszenia prowadzenia postępowania administracyjnego. W tym sensie ważne w okolicznościach niniejszej sprawy jest orzeczenie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 lipca 1991 r. (sygn. akt III SA 1041/92), z którego treści wynika, że zagadnienie wstępne występuje "wówczas gdy treść formalnego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji." Nie można również pominąć wytycznych, które wynikają z orzeczenia NSA z dnia 29.01.1996 r. (sygn. akt I SA 1843/94), w którego treści jest mowa o tym, że: "Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." Tymczasem zaskarżone orzeczenie WSA kreuje właśnie taką niedopuszczalną w świetle przytoczonego orzeczenia NSA sytuację faktyczną, z której wynika oczekiwanie przez organy administracji publicznej na zmianę stanu prawnego przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim poprzez zakończenie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości. W niniejszej sprawie rozstrzygniecie sądu cywilnego nie stanowi zatem elementu o charakterze zagadnienia wstępnego. Jak wskazano powyżej zagadnienie własności nie pozostaje w związku przyczynowym z zagadnieniem legalności prowadzenia działalności gospodarczej. Zauważyć należy, że decyzja dotycząca legalności prowadzenia działalności gospodarczej adresowana jest do osoby ubiegającej się o jej wydanie, a nie do właścicieli nieruchomości, na której prowadzona ma być ta działalność. Ustalenie kręgu adresatów decyzji nie jest więc zależne od kwestii zasądzenia własności na rzecz określonych podmiotów, ponieważ ewentualna decyzja w sprawie nie będzie wiązała współwłaścicieli nieruchomości w tym sensie, że poprzez jej wydanie nie nabędą oni uprawnień do prowadzenia określonej w niej działalności. Wydanie poprawnej merytorycznie decyzji w sprawie jest więc możliwe również z tego względu i z uwagi na to, niezasadne jest zawieszanie postępowania. Na naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie wskazuje fakt niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organy administracji publicznej, jak również nie wzięcie pod uwagę braku współzależności pomiędzy sądowym postępowaniem cywilnym o zniesienie współwłasności nieruchomości, a postępowaniem administracyjnym, które ma za przedmiot ustalenie legalności działalności gospodarczej prowadzonej na tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 1 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Z. M. na podstawie art. 178 p.p.s.a. jako niedopuszczalną z innych powodów, a to wobec nie złożenia przez tego skarżącego wniosku o uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu oraz literaturze podkreśla się, że oparcie skargi kasacyjnej, wbrew zakazowi zawartemu w zdaniu drugim powyższego przepisu może stanowić podstawę oddalenia tego środka zaskarżenia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 451 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II GSK 280/07 – LEX nr 374831). Sytuacja powyższa ma miejsce w sprawie ze skargi kasacyjnej wniesionej przez D. M. Pomimo bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1964/08, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/08, przyjął w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie niniejszej miały uzasadnioną podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to w skardze kasacyjnej od wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie podniesiono zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez błędne uznanie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, że w sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Z powyższego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. W związku z powyższym również za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez, jak wskazano w skardze kasacyjnej, wydanie postanowienia (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczonego jako decyzja) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W zakresie powyższych zarzutów podniesionych wbrew wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. a więc niezgodnie z powołanym wyżej art. 190 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zasługuje zatem na uwzględnienie i podlega oddaleniu, choć należy odnieść się również do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa należy stwierdzić, że jest on niezrozumiały, a co za tym idzie również nieusprawiedliwiony. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem jakichkolwiek przyczyn dla których można byłoby uznać, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie niniejszej w ramach przysługujących im kompetencji o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie działały na podstawie przepisów prawa – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W sprawie niniejszej wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy administracji publicznej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przede wszystkim należy też zaznaczyć, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zagadnienie wstępne) jest obligatoryjne, co nie pozostawało bez wpływu na zastosowanie w sprawie niniejszej powołanej wyżej zasady zawartej w art. 7 k.p.a. w szczególności w zakresie mówiącym, że organ załatwiając sprawę winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej interesy obywateli, z jednej strony A. M., a z drugiej strony wnoszącej skargę kasacyjną D. M. pozostają ze sobą w stosunku sprzeczności. Postępowanie organów administracji nie daje natomiast podstaw do wysunięcia wniosku, że któryś z tych interesów był preferowany kosztem drugiego. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.