II OSK 2162/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1380/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: części pomieszczeń na 28 piętrze (serwerownie, magazyny) samowolnie zaadaptowanych na cele hotelowe (6 apartamentów) oraz pozostałej części pomieszczeń na 28 piętrze i pomieszczeń technicznych na 29 piętrze zaadaptowanych na cele klubowe z salami konferencyjnymi – w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez bezpodstawne powielenie za organami poglądu o zasadności nakazania [...] przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. [...] w Warszawie, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą nastąpiło wniesienie sprzeciwu wobec dokonanej przez spółkę wskazanej zmiany sposobu użytkowania, została w całości uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]; 2. art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie za organami nadzoru budowlanego, że dokonana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku [...] nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy: a. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wojewoda stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o warunkach zabudowy, a nie ustalenia planu miejscowego, b. w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent stwierdził, że zamierzony sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w Warszawie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, c. nie zostało stwierdzone wygaśnięcie decyzji z dnia 13 maja 2009 r. o warunkach zabudowy w trybie określonym w art. 65 u.p.z.p.; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez bezpodstawne przyjęcie za organami nadzoru budowlanego, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. [...] stanowiła nowe zamierzenie inwestycyjne, bowiem etap swobodnego wyboru rozwiązania inwestycyjnego gwarantowany jest do momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z chwilą jej wydania dowolność ta zostaje ograniczona zagospodarowaniem, wynikającym z decyzji pozwoleniowej, w sytuacji gdy: a. pogląd zaprezentowany przez Sąd nie znajduje odzwierciedlenia ani w P.b. ani w u.p.z.p., b. Sąd nie wyjaśnia podstawy prawnej uzasadniającej zaprezentowany powyżej pogląd, c. zamierzona zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń ma miejsce w budynku, który został w całości wybudowany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, zamierzona zmiana sposobu użytkowania 28 i 29 piętra nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi robotami budowlanymi mogącymi mieć wpływ na kubaturę budynku, a dokonywana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń jest możliwa dzięki uprawnieniom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2009 r.; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 2 P.b., w sytuacji, gdy w uzgodnionym z organem terminie skarżący przedstawił wszystkie dokumenty określone w art. 71 ust. 2 P.b., co powinno skutkować wydaniem postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 [wstrzymania użytkowania obiektu i przedstawienia wymaganych dokumentów], albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., wstrzymał użytkowanie pomieszczeń na 28 piętrze (serwerownie i magazyny samowolnie zaadaptowanych na cele hotelowe – 6 apartamentów) oraz pomieszczeń na 28-29 piętrze (pomieszczeń technicznych samowolnie zaadaptowanych na pomieszczenia klubowe z salami konferencyjnymi) w budynku przy ul. [...] w Warszawie i nałożył na właściciela [...] obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji. Spółka w odpowiedzi na powyższe złożyła dokumenty, w tym zaświadczenie Prezydenta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] stwierdzające, że "zamierzony sposób użytkowania XXVIII i XXIX piętra budynku przy ul. [...] w Warszawie jako hotelowy na działce ew. nr [...] z obrębu [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część północna A, uchwalonego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy Uchwałą Nr LXXXV/2214/2014 z dnia 3 lipca 2014 r. w zakresie przeznaczenia terenu". Następnie w sprawie wydano decyzję, która została jednak uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora. Na dalszym etapie postępowania, pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. [...] cofnęła wniosek o zmianę sposobu użytkowania 29 piętra, podtrzymując wniosek co do piętra 28. Wskazała, że "zwiększeniu ulegnie jedynie powierzchnia budynku przeznaczona do użytkowania przez ludzi, przez co wysokość budynku (rzędna najwyższego stropu do kondygnacji technicznej budynku) ulegnie zwiększeniu do 96,91 m". Decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornych pomieszczeń. Uznał, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania pięter 28 i 29 niezgodnie z uchwałą nr LXXXV/2214/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część północna A (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2014 r. poz. 6891 z późn. zm., dalej "plan") dla jednostki terenowej 14E U(MW), gdzie określono maksymalną wysokość dominanty wysokościowej na poziomie 95 m. Organ wyjaśnił, że przeznaczenie pięter 28 i 29 na pobyt ludzi spowoduje, iż kondygnacje te, uprzednio techniczne, będą musiały być wliczone do wysokości budynku stosownie do § 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Wobec zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku, jego wysokość wyniosłaby 100,24 m. W konkluzji decyzji organ wskazał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. [...] w Warszawie jest bezsprzecznie niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, a to stanowi podstawę do orzeczenia przez organ nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z tych samych powodów, jak powyżej, Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe ustalenia przedstawił celowo. Otóż z motywów decyzji obu instancji, następnie zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wynika, że kwestionowany przez [...] nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. Grzybowskiej opierał się na przesłance z art. 71a ust. 4 P.b., takiej oto, że doszło do "dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego część [...] pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 [P.b.]". Z wydanych decyzji jednoznacznie wynika, że organy orzekły o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania z uwagi na stwierdzenie niezgodności takiego użytkowania z przepisami planu miejscowego. Wbrew więc zarzutowi [...] nie ma znaczenia fakt, że Wojewoda uchylił wcześniejszą decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą nastąpiło wniesienie sprzeciwu dotyczącego spornej zmiany sposobu użytkowania. Wydanie tego sprzeciwu nie było zdarzeniem, w oparciu o które wydano obecnie kontrolowane decyzje. Skądinąd należy zaakcentować, czego [...] w swych wyjaśnieniach nie eksponuje, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wojewoda nie uchylił sprzeciwu Prezydenta bynajmniej z powodu uznania zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania za legalną. Wojewoda uchylił sprzeciw i umorzył postępowanie, jako że [...] próbowała objąć nim już dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania. Zgłoszenie dokonane przez spółkę [...] kwietnia 2016 r. należy więc stosownie do art. 71 ust. 7 P.b. uznać za nie wywołujące skutków prawnych. Tym bardziej skarżąca nie powinna się powoływać na decyzję Wojewody, której treść (uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania) była reakcją organu na dostrzeżoną próbę obejścia prawa, tzn. zgłoszenia jako zamierzonej – już dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne – zdaniem [...] – przyjęcie, że dokonana przez nią zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku [...] nie spełnia wymogów określonych planie miejscowym. Abstrahując od kwestii, czy należało oceniać dokonaną przez spółkę zmianę sposobu użytkowania w kontekście planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy (o czym niżej) nie ma dostatecznych podstaw, aby przesłanek rozstrzygnięcia tego zagadnienia upatrywać w okolicznościach wymienionych przez skarżącą: – po pierwsze, bez znaczenia prawnego jest wypowiedź Wojewody zawarta w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] wskazująca na decyzję o warunkach zabudowy, jako determinującą omawianą kwestię. Jest to bowiem decyzja innego organu (architektoniczno-budowlanego) i w innej sprawie, a do tego zakończona umorzeniem postępowania. Jak już zaznaczono w poprzednim akapicie, choć wprawdzie Wojewoda przedstawił zdawkowo własną ocenę inwestycji, to jednak nie na tym opierała się jego decyzja: Wojewoda uchylił sprzeciw Prezydenta i umorzył postępowanie wobec ustalenia, iż doszło do zgłoszenia dokonanej już samowolnie zmiany sposobu użytkowania; – po drugie, nie ma przesądzającego znaczenia treść zaświadczenia Prezydenta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], że zamierzony sposób użytkowania 28 i 29 piętra budynku przy ul. [...] jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ zastrzegł w nim wyraźnie, że jego stwierdzenie wyrażane jest "w zakresie przeznaczenia terenu". Zresztą organ zacytował przepis planu, który był podstawą tej oceny (przeznaczenie terenu: "podstawowe: teren usług, dopuszczalne: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej"). W zaświadczeniu tym organ w ogóle nie wypowiadał się o kwestii wysokości budynku i o zagadnieniu lokalizacji na poziomie powyżej 95 m pomieszczeń z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Ostatnią zgłoszoną przez [...] okolicznością, która jej zdaniem powinna przemawiać za oceną dokonanej przez nią zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. [...] w Warszawie w świetle planu miejscowego, jest fakt, że nie zostało stwierdzone wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o warunkach zabudowy, a tymczasem z decyzji tej wynika, że budynek może mieć 98 m (29 pięter). Znaczenie powyższej okoliczności, w kontekście uprawnienia [...], do powołania się – w oparciu o art. 65 ust. 2 u.p.z.p. – na uprzednio wydaną decyzję o warunkach zabudowy można ocenić łącznie z rozpoznaniem kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Skarżąca konsekwentnie akcentuje, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że wydana dla budynku przy ul. [...] w Warszawie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2009 r. nie wygasła na skutek wejścia w życie planu miejscowego, ponieważ dla obiektu wydano pozwolenie na budowę. Zdaniem spółki nie ma podstaw prawnych, aby odmawiać jej prawa powoływania się na wskazaną decyzję o warunkach zabudowy, a tym bardziej w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku, który na jej podstawie został wybudowany. [...] uwypuklała nadto – co sygnalizowano wyżej – że formalnie nie wydano decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia warunków zabudowy z dnia [...] maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącego możliwości powoływania się przez nią – w ustalonych w sprawie okolicznościach – na wydaną [...] maja 2009 r. decyzję o warunkach zabudowy. Rozumowanie [...] jest następujące: uważa ona, że w przypadku, gdy budynek niegdyś został wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i w takich okolicznościach decyzja ta nie wygasła mimo wejścia w życie planu miejscowego (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), można się na nią powoływać także w przyszłości przy zmianie sposobu użytkowania – choćby ta zmiana naruszała plan, który wszedł w życie po oddaniu budynku do użytku. Przedstawiając swe stanowisko [...] wadliwie wykłada art. 65 ust. 2 P.b. Przepis stanowiąc, że nie następuje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli "została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę" znaczy tyle, że decyzja o warunkach zabudowy zachowuje swoją moc w relacji do pozwolenia na budowę, dla którego jest postawą i którym ją niejako "skonsumowano". Innymi słowy, art. 65 ust. 2 u.p.z.p. służy ochronie interesów inwestora będących w toku. Gwarantuje bowiem, że w wyniku wejścia w życie planu nie zostaną podważone pozwolenia na budowę wydane na podstawie warunków zabudowy i nie zostają unicestwione otwarte procesy inwestycyjne realizowane w oparciu o te pozwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd skarżącej, że można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed wejściem w życie planu dla nowych, kolejnych zamierzeń, zwłaszcza, gdy następują one po zakończeniu dotychczasowego procesu inwestycyjnego (oddaniu do użytku obiektu budowlanego) – jest zbyt daleko idący. Od momentu wejścia w życie planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to ten właśnie akt reguluje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, który obejmuje (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że nowe działania inwestycyjnie podejmowane przez inwestorów muszą być oceniane przez pryzmat obowiązującego planu, który ma moc powszechnie obowiązującą. Nie jest kwestionowane, że dla budynku przy ul. [...] Wojewódzki Inspektor [...] grudnia 2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. Inwestycja ta została zatem zakończona, a jej finalną charakterystykę (gdy chodzi o wysokość) określono w złożonej wówczas dokumentacji. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie załączono oświadczenie kierownika budowy A. B. z dnia [...] marca 2012 r. dla robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu oraz kartę informacyjną, w której potwierdzono wysokość budynku 93,58 m (przy założeniu, że piętra 28 i 29 stanowią pomieszczenia techniczne). Na skutek udzielenia pozwolenia na użytkowanie zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku przy ul. [...] w Warszawie zostało definitywnie zamknięte W 2014 r. dla terenu inwestycji wszedł w życie plan miejscowy określający maksymalną wysokość budynków na poziomie 95 m. Jak wiadomo, [...] dopiero później, to jest w 2015 r. dopuściła się samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń na 28 i 29 piętrze budynku przy ul. [...] w Warszawie, a następnie próbowała nieskutecznie taką zmianę zgłosić w organie architektoniczno-budowlanym. Ostatecznie, stosownie zresztą do porządku proceduralnego, zmiany w budynku zostały ocenione w trybie art. 71a P.b. Organy nadzoru budowlanego uznały prawidłowo, co trafnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dokonana zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w jako nowa inicjatywa inwestora, w okresie obowiązywania planu miejscowego, a tym samym nie może być uznana za zgodną z porządkiem prawnym – konkretnie z art. 67 pkt 2 lit. d tiret 1 planu miejscowego. Zaznaczyć trzeba, że budynek stosownie do wspomnianych wyżej parametrów zgłoszonych przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie miał ustaloną wysokość 93,58 m wedle reguł z § 6 r.w.t., co było wartością liczoną do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę powierzchnię pomieszczeń technicznych. [...] zamierza natomiast zmienić przeznaczenie przynajmniej 28 piętra (wcześniej technicznego) na pomieszczenia na pobyt ludzi. Oznacza to, że budynek przy ul. [...] uzyskałby w ten sposób inne parametry – jego wysokość liczona wedle reguł określonych prawem (§ 6 r.w.t.) naruszyłaby wartość dopuszczalną określoną planem miejscowym (96,91 m przy 95 m dopuszczalnych). Tym samym, wobec ustalenia, że dokonana zmiana sposobu użytkowania narusza prawo, organy orzekły prawidłowo i nie uchybiły przepisom: ani art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (co analizowano wyżej), ani także art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Zebrane dane o budynku okazały się wystarczające do wydania orzeczenia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornych pomieszczeń. Nie jest zasadny także ostatni z podniesionych zarzutów dotyczący art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 2 P.b. Wprawdzie [...] zareagowała na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., to jednak wbrew jej stanowisku nie oznacza to, że takie formalne dopełnienie wymogom procedury musi oznaczać otwarcie dalszej ścieżki legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania (ustalenie opłaty legalizacyjnej). Otóż przedstawienie dokumentacji określonej w art. 71 ust. 2 (w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2) P.b., z której wynika, że zmiana sposobu użytkowania narusza prawo, może skutkować wydaniem decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Przypomnieć też należy, iż jak wymaga tego art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. (a contrario też art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b.) zmieniony sposób użytkowania musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to "dowodzone" w formie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stanowczo podkreślić, że w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent nie wypowiedział się w kwestii parametru wysokości, która pozostawała w sprawie sporna. Ograniczył zakres zaświadczenia do wypowiedzi o zgodności zmiany sposobu użytkowania "w zakresie przeznaczenia terenu". Dodać przy tym trzeba, że w późniejszym piśmie z dnia [...] września 2017 r. Prezydent doprecyzował, że jego wypowiedź nie odnosiła się do wysokości budynku w metrach z uwagi na fakt, że na etapie wydawania zaświadczenia nie bada dokumentacji technicznej danego obiektu. Podsumowując należy stwierdzić, że [...] złożyła wprawdzie dokumentację w reakcji na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., ale dokumentacja ta dotyczy zmiany sposobu użytkowania naruszającej prawo - plan miejscowy, co do parametru wysokości budynku. Dodać przy tym trzeba, że odmienna ocena w tym zakresie nie została natomiast wykazana w formie zaświadczenia Prezydenta z art. 71 ust. 1 pkt 4 P.b. W takiej sytuacji mamy do czynienia z formalnym przedłożeniem przez inwestora dokumentacji z art. 71 ust. 2 P.b., ale bezskutecznie, gdyż ta nie mogła prowadzić do legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania, jako że w warunkach legalnie dokonanego zgłoszenia spowodowałaby wniesienie sprzeciwu (art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b.). Jest to sytuacja równoważna z "niewykonaniem obowiązku" w rozumieniu art. 71a ust. 4 P.b. i stanowi podstawę do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tak też organy uczyniły w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.