II OSK 2174/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 345/21 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 345/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej dotyczącej samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej przebiegającej przez działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości K., wraz z obiektem mostowym usytuowanym w ciągu tej drogi, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy stan techniczny drogi (wraz z mostem) wywołuje uzasadnione wątpliwości mogące stanowić podstawę nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ drugiej instancji wbrew obowiązkowi nie uchylił zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i nie przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, choć organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy stan techniczny drogi (wraz z mostem) wywołuje uzasadnione wątpliwości mogące stanowić podstawę nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w sprawie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie uzasadnił go w sposób zgodny z wymogami prawa, - art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona; 2. prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, popełnionego przez organ drugiej instancji, będącego konsekwencją wadliwego uznania przez niego, że wystąpiły przesłanki nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie jest bowiem celem ekspertyzy, przewidzianej w ww. przepisie, przerzucanie na strony obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie przeprowadzonej [...] sierpnia 2019 r. kontroli ustaliły, że do działki nr ewid. 252, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i zabudową inwentarsko-gospodarczą, prowadzi asfaltowa droga wykonana na odcinku ok. 75 m, poprowadzona od zjazdu z drogi powiatowej, aż do granicy z ww. działką. Określono, że droga przebiega przez działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] oraz posiada nawierzchnię utwardzoną asfaltem o szerokości ok. 4 m. Droga przecina prostopadle ciek wodny, nad którym wykonano most – przepust o przyczółkach murowanych z elementów betonowych, na których wsparto prefabrykowane płyty żelbetowe. Na obiekcie wykonano obustronne obarierowanie z elementów stalowych. Ustalono, że istniejąca droga dojazdowa od strony południowo-wschodniej przecina uwidocznioną na mapach drogę gminną (działka nr ewid. [...]) o nawierzchni gruntowej, porośniętą roślinnością. Od strony wjazdu z drogi powiatowej droga ta jest wygrodzona i zamknięta bramą przesuwną. Druga brama wraz z ogrodzeniem znajduje się od strony działki nr ewid. [...]. Stan techniczny tej drogi oraz naturalne zużycie nawierzchni wskazuje, że nie była ona budowana w ostatnim okresie. Obecny podczas kontroli J. S. oświadczył, że ww. droga prowadzi do jego posesji i jest użytkowana wyłącznie przez niego. Działki nr ewid. [...] i [...] stanowią jego własność, działka nr ewid. [...] jest własnością jego brata, zaś działki nr ewid. [...],[...] i [...] nie posiadają uregulowanego stanu prawnego. Oświadczył, że droga dojazdowa do posesji była wybudowana przez jego zmarłego ojca, w latach 1978-79 ubiegłego wieku i nie jest w stanie określić, czy ojciec uzyskiwał pozwolenie na jej budowę. Natomiast sama nawierzchnia asfaltowa została wykonana w latach 80. ubiegłego wieku. Obecnie droga ta jest jedyną drogą dojazdową do jego posesji. W celu ustalenia okresu budowy drogi, [...] października 2019 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Organ odwoławczy nie przesądził o dacie budowy spornej drogi, wskazał jednak, że ze znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych (z lat 1983, 1997 i 2003) wynika, że droga ta istniała w 1983 r., ale nie można z całą pewnością stwierdzić istnienia już wtedy nawierzchni asfaltowej. Organ odwoławczy ustalił też, że Gmina O. nie planuje regulowania stanu prawnego spornej drogi wewnętrznej, jak również nie stwierdzono naruszenia na nieruchomości stosunków wodnych. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wobec tego, niezasadne były też zarzuty naruszenia art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto, samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić art. 151 p.p.s.a., który sąd stosuje oddalając skargę. Jest to bowiem przepis wynikowy, który reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i dla jego skuteczności wymagane jest powiązanie z nim naruszenia innego przepisu (postępowania czy prawa materialnego). W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, również niezasadnego, przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a organ powinien wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku z niego wynikającego było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1308/18, LEX nr 3083680 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3886/19, LEX nr 3019959). Wobec tego, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 991/19, LEX nr 3020288 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19, LEX nr 3403365). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Jak wynika z akt sprawy, stan techniczny mostu zlokalizowanego w ciągu przedmiotowej drogi budzi wątpliwości pod względem bezpieczeństwa jego użytkowania. Zawiera on elementy konstrukcyjne wymagające, ze względu na bezpieczeństwo budowli, sprawdzenia rachunkowego lub doświadczalnego warunków utraty stateczności miejscowej pod działaniem obciążenia. Skoro organy nadzoru budowlanego, mimo posiadanej wiedzy, nie były w stanie rozstrzygnąć tych wątpliwości, a zaistniały przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, to słusznie nałożono na skarżącego kasacyjnie obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej. Na marginesie wskazać jedynie można, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., II OSK 439/18 LEX nr 3059289). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.