II OSK 2178/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.A., S.A. i R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1459/14 w sprawie ze skargi Z.A., S.A. i R.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1459/14 oddalił skargę Z.A., S.A. i R.A. (dalej powoływani jako "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. i S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalania gruntów obszaru [...], gm. [...] w części dotyczącej dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] grudnia 1977 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] gm. [...]. Natomiast ww. decyzją z [...] października 1979 r. zatwierdził wskazany projekt scalenia gruntów. W wyniku scalenia wydzielono m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 7,57 ha i wartości 213,00 jednostek szacunkowych. Z. i S.A. wnioskiem z 27 listopada 2012 r. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r. Minister podał, że postępowanie scaleniowe wsi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] gm. [...] zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13; dalej ustawa scaleniowa). Uczestnikami scalenia byli między innymi Z. i S.A. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że byli oni właścicielami działek nr [...] o łącznej pow. 7,94 ha i wartości szacunkowej 215,80 jednostek szacunkowych. W ocenie Ministra, podnoszony ponownie zarzut skarżących o braku zgody na objęcie ich gruntów pod zabudowaniami scaleniem był niezasadny. Co prawda zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), to nie oznacza to jednak, że zgoda taka powinna być wyrażona w oddzielnym piśmie kierowanym przez stronę do organu prowadzącego postępowanie scaleniowe. Minister podał, że z akt sprawy wynika, iż S.A. aktywnie brał udział w postępowaniu scaleniowym między innymi składając w dniu 5 czerwca 1979 r. oświadczenie, iż nowowydzielone działki winny być "w miarę możliwości zlokalizowane obok zabudowań lub w bliskiej odległości". Oświadczenie to zostało wpisane do kwestionariusza życzeń, a następnie uwzględnione w projekcie scalenia zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r., w wyniku czego na rzecz Z. i S.A. wydzielona została działka oznaczona nr [...], obejmująca większą część przedscaleniowej dz. nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, natomiast dz. nr [...] usytuowana została w bliskiej odległości od dz. nr [...]. Z części działki oznaczonej przed scaleniem nr [...], na której znajdował się także budynek przeznaczony na sklep spożywczy, w zamian za inne grunty stanowiące własność X., wydzielona została na rzecz tego X. działka o pow. 0,10 ha, oznaczona nr [...]. Rozwiązanie takie miało na celu zapewnienie właściwej obsługi budynku należącego do [...] Spółdzielni [...] w [...]. Prawo do dysponowania tymi gruntami potwierdził Naczelnik Gminy w N. decyzją z [...] lutego 1985 r. nr [...] w sprawie przekazania dz. nr [...] w użytkowanie [...] Spółdzielni [...]w [...]. Organ wskazał także, że jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r., Z. i S.A. w terminie przewidzianym w art. 11 ustawy scaleniowej nie złożyli zastrzeżeń do projektu scalenia. W świetle powyższego Minister uznał, że Z. i S.A. wyrazili zgodę na objęcie gruntów scaleniem, w tym także gruntów zabudowanych, oraz akceptowali sposób wydzielenia im gruntów. Podkreślił, że nie istnieją również inne przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "Kpa)", które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Z.A., S.A. i R.A. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że okoliczność, iż w wykazie oświadczeń uczestników scalania nie ma wzmianki co do dz. nr [...] nie może stanowić domniemania, że S.A. i Z.A. wyrazili zgodę aby dz. nr [...] przeszła na własność Państwa, a następnie gminy N. Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest stanowisko organu, że S.A. przyjmując projekt scalania bez zastrzeżeń wyraził zgodę, aby wskazana działka przeszła na własność Państwa. Podkreślono, że S.A. nie podpisywał deklaracji co do objęcia scalaniem działki zabudowanej budynkiem (sklepem), a w kwestionariuszu życzeń wyraźnie zaznaczył brak zgody na objęcie procesem scalania gruntów pod tym budynkiem. Ponadto skarżący wskazali, że dowiedzieli się o tym, iż Gmina jest właścicielem wspomnianej nieruchomości dopiero w 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. W ocenie Sądu, organ nadzoru w sposób prawidłowy uznał, że kwestionowanej decyzji scaleniowej nie można zarzucić wydania z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej wynikała konieczność uzyskania zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej. W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniu skarżących, z akt sprawy nie wynika, by S.A. nie wyraził zgody na scalenie gruntów pod budynkami. W rubryce 10 – uwagi kwestionariusza życzeń znajduje się bowiem dopisek "odpis księgi wieczystej KW nr [...] z dn. 23.09.1977 r." Dopisek ten, w ocenie Sądu, doprecyzowywał jakie działki mają być objęte scalaniem. Z akt sprawy wynika ponadto, że księga wieczysta KW nr [...] została założona na podstawie aktu własności ziemi z [...] stycznia 1975 r. nr [...], który obejmował dz. nr [...] obrębu [...]. Ponadto ze szkicu wyznaczenia nowych działek z 1979 r. wynika, że wniesiona do scalenia dz. nr [...] obejmuje także obszar dz. nr [...]. Również z samej treści kwestionowanej decyzji z [...] października 1979 r. nie wynika, by jakikolwiek grunty będące własnością S. i Z.A. nie podlegały scaleniu. Wobec tego, w świetle przytoczonych okoliczności nie sposób przyjąć, że scalenie (w stosunku do dz. nr [...]) nastąpiło wbrew woli jej właścicieli. Skoro S.A. podpisał kwestionariusz życzeń i w rubryce 6 nie zadeklarował sprzeciwu wobec poddania scalaniu gruntów pod budynkami, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ówczesny właściciel wyraził zgodę na objęcie gruntów ich scaleniem, w tym także gruntów zabudowanych, oraz że zaakceptował sposób wydzielenia gruntów. W ocenie Sądu Minister trafie przyjął, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak zgody właścicieli gruntów, wbrew istniejącemu obowiązkowi, nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz poprzez uznanie, że organ administracji nie musiał uzyskać wyraźnej i pisemnej zgody właścicieli gruntów na dokonanie scalenia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucili błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja scaleniowa nie jest dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak podstaw do kwestionowania zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej, a także błędne uznanie, że w aktach sprawy brak dokumentu - zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki siedliskowej. Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej "grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza)." Z brzmienia tego przepisu wynika wprost konieczność uzyskania zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej. Przepis nie zawiera wprawdzie wymogu, aby udzielenie takiej zgody wymagało formy pisemnej, to jednak w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zgoda ta nie może być dorozumiana. Wedle przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeń, zgoda na objęcie scaleniem działki zabudowanej powinna być udzielona na piśmie lub ustnie do protokołu. Z pewnością z akt sprawy powinno wynikać bezspornie, że właściciel lub samoistny posiadacz zabudowanej nieruchomości zgody takiej udzielił. W przedmiotowej sprawie brak świadomości objęcia gruntu zabudowanego scaleniem wynika jednoznacznie z akt sprawy. Ponadto w kwestionariuszu życzeń brak jest zgody na objęcie scaleniem gruntu zabudowanego. Powołane przez Sąd pierwszej instancji oraz organ nadzoru oświadczenie S.A., nie może być tożsame ze zgodą na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, w świetle dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej. Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt II SA 2424/93 (ONSA 1996/2/77), zgodnie z którym warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis w tej ustawie. Oznacza to, że zgoda nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalania wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznej decyzji właściwego organu scaleniowego lub że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Wynika to z tego, że powyższa zgoda musi być udzielona jednoznacznie ustnie lub na piśmie, lecz ustne wyrażenie zgody musi być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy, co także nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Podobne stanowisko jest również zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 589/98 (Lex nr 41760). Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez objęcie scaleniem powołanej działki zabudowanej, pomimo braku jednoznacznej zgody właściciela. Analogiczne uchybienie zostało popełnione przez organ nadzoru. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organy uwzględnią powyższą wykładnię i ocenią powołaną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r. nr [...] przez pryzmat art. 156 § 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących. Stosownie bowiem do treści art. 254 Ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie to przyznawane jest bowiem w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.