II OSK 2181/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1406/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 września 2021 r. nr IFXIV.7840.8.64.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1406/21, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 8 września 2021 r., nr IFXIV.7840.8.64.2020, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z 29 września 2020 r., nr 757/20, wydaną w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr.bud., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej I i II instancji, w konsekwencji oddalenie skargi mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego m.in. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 11, art. "80, 6" k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 35 ust. 4, art. 4 Pr.bud., a także art. 46 ust. 1a, art. 46 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, zwana dalej: "u.w.r.u.s.t."), co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - tj. uchwały nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z [...] r. poz. [...], zwana dalej: "m.p.z.p."), co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, 6 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 35 ust. 4, art. 4 Pr.bud., a także art. 46 ust. 1a, art. 46 ust. 1, 2 u.w.r.u.s.t., co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z m.p.z.p.; 3) art. 46 ust. 1, 1a, 2 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z m.p.z.p.; 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu - ekspertyzy technicznej z 11 października 2021 r. na okoliczność treści dokumentu, w tym zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym przy uwzględnieniu oceny zgodności tego planu z art. "46 § 1" i 1a u.w.r.u.s.t. i nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji pominął załączoną ekspertyzę techniczną, w sytuacji gdy dokument ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w tym oceny prawidłowości wydanej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, przy czym przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 5) art. 1 § 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy I i II instancji, WSA w Gliwicach oddalił skargę. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 25 ust. 2 pkt 7) lit. b) m.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, iż planowany do realizacji zakres inwestycji nie może być realizowany na obszarze oznaczonym 1U/P, gdyż obejmuje wieżę kratową o wysokości 55,95 m n.p.t., gdy zgodnie z art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.u.s.t., stanowiącej "regułę interpretacyjnej" przy ustalaniu znaczenia m.p.z.p. "w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez Spółkę, w sytuacji gdy przyjęte ww. zapisie m.p.z.p. rozwiązania ograniczają możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej"; 2) art. "46 § 1a" u.w.r.u.s.t., poprzez niezastosowanie "do § 25 ust. 2 pkt 7) lit. b)" m.p.z.p., w sytuacji gdy zgodnie z jego dyspozycją nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w art. 46 ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a tak sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Przypomnieć należy, że organ architektoniczno-budowlany odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż uznał, że przedmiotowa inwestycja (stacja bazowa), w skład której wchodzi wieża kratowa o całkowitej wysokości 55,95 m, jest niezgodna z § 25 ust. 2 pkt 7) lit. b) m.p.z.p., który przewiduje wysokość obiektów budowlanych do 15 m. Spółka powołując się na przepisy art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t. stoi na stanowisku, że przyjęte w ww. zapisie m.p.z.p. rozwiązanie uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Powyższe łączy z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym k.p.a. i Pr.bud. wskazanych w podstawach kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t., nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. stanowi zaś, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przepisy art. 46 u.w.r.u.s.t. wprowadzone zostały do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnione merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę przyjęto, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiane przepisy obejmują zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz zastosowania zasady proporcjonalności - wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiane przepisy stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2546)). Z przepisu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wynika ogólna zasada dopuszczalności realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 ustawy, który zawiera swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także terenów przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną (w tym ostatnim wypadku dopuszcza się lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu), stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., nie może jedynie naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Interpretując ten fragment przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., plan miejscowy nie może ustanawiać ogólnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym zwłaszcza na terenach wymienionych w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Powyższej wykładni przepisów art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. nie zmienia dodany do art. 46 ustawy ust. 1a (ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)). Wprowadzenie tej regulacji było odpowiedzią na taki sposób wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnie z którym dyspozycja istniejącego art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w związku z uchyleniem przepisu przejściowego w art. 75 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy w 2010 r. Uzasadnionym było zatem dookreślenie, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu. Ustawodawca wskazał też, że pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymywała się pomimo tego, że zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Regulacja ta miała więc zapewnić, że ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z mocy prawa nie mają zastosowania. Uznano, że proponowane rozwiązanie domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. s. 53 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Sejm VIII kadencji). Z treści art. 46 u.w.r.u.s.t. nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. W konsekwencji, inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało przepisami u.w.r.u.s.t. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wyłączone. Prowadzi to do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., mógłby zostać naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w sprawie planu miejscowego pozbawiałaby inwestorów możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego też powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t. Z przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Plan miejscowy może jednak wprowadzać pewne ograniczenia, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczenia z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 7 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p.). Oznacza to, że w ww. miejscowym planie nie wprowadza się zakazów z zakresu łączności publicznej na obszarze jego obowiązywania. Plan nie wyłącza definitywnie lokalizacji masztów telefonii komórkowej. Należało zatem dokonać oceny, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek opisany w drugiej części przepisu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., tj. czy miejscowy plan wprowadza rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. W tym miejscu zauważenia wymaga, że o ile kwestia obowiązywania "zakazów", o których stanowi art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. jawi się jako obiektywna i wynikająca z płaszczyzny przede wszystkim prawnej (sprowadza się do ustalenia, czy przepis planu taki zakaz wyraża), to weryfikacja, czy przyjęte w planie rozwiązania "uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" jest bardziej złożona i wymaga odniesienia się do indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku. Chodzi przede wszystkim o ocenę, czy ograniczenia zawarte w planie miejscowym dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w praktyce nie prowadzą do takiego oto rezultatu, że zlokalizowanie tego rodzaju inwestycji staje się niemożliwe (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2396/21). Wojewoda dokonał takiej analizy w kontekście argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ stwierdził, że z treści analizowanej uchwały na całym obszarze objętym miejscowym planem wyznaczono 33 grupy terenów, dla których w rozdziale 2 określono ustalenia szczegółowe, takie jak: przeznaczenie terenu oraz wskaźniki zagospodarowania terenu i gabaryty. Z powyższych 33 grup dla 18 grup ustalono wysokość obiektów budowlanych w przedziale 2,5 - 9 m, dla 12 grup wysokość tą ustalono w granicach 15 - 20 m, dla 2 grup wysokość tą ustanowiono na poziomie do 30 m, a wysokość do 45 m wyznaczono dla 1 grupy. Organ podkreślił, że powyższe zestawienie wszystkich grup dokonane w oparciu o wymóg z zakresu wysokości obiektu budowlanego prowadzi do wniosku, że na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza wybranym przez inwestora terenem 1U/P, dla którego ustalono wysokość obiektów budowlanych do 15 m, znajdują się tereny, które umożliwiają realizację wyższych obiektów, np. tereny o symbolu 1P/U, 3P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, gdzie wysokość obiektów budowlanych może wynosić do 45 m czy tereny o symbolu 2P/U, 4P/U, ITE gdzie dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych wynosi 30 m. W ocenie organu, nie można stwierdzić, aby zapisy prawa miejscowego obowiązującego na przedmiotowym terenie wprowadzały rozwiązania uniemożliwiające lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej poprzez wprowadzenie na całym jego obszarze ograniczenia wysokości obiektów budowlanych wynoszącą kilka metrów. Nie ma bowiem przeszkód, aby na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie dzielnic [...] zlokalizować inwestycję z zakresu łączności publicznej poprzez wybranie ww. terenów lub zrealizowanie innej infrastruktury z zakresu inwestycji telekomunikacyjnych o mniejszej wysokości. Organ odwoławczy uznał, że Starosta słusznie wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym polegających na doprowadzeniu przedmiotowej inwestycji do zgodności z § 25 ust. 2 pkt 7 lit. b) m.p.z.p., a następnie, po bezskutecznym upływie terminu, prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie to stanowisko zaaprobował Sąd I instancji. Zauważyć trzeba, że w odwołaniu Spółka ograniczyła się do ogólnych stwierdzeń, że "(...) stacje bazowej telefonii komórkowej muszą być realizowane na odpowiednio wysokiej konstrukcji wsporczej (masztu, wieży), aby zachować wymogi z zakresu ochrony środowiska, a także z uwagi na zasady funkcjonowania sieci telefonii komórkowej. Nie sposób nie zauważyć, iż na 24 z 27 obszarów objętych wyznaczonym planem, na którym teoretycznie mogłaby powstać jakaś zabudowa, są zapisy o ograniczeniu wysokości od 2,5 m do 15 m, a jedynie na dwóch kolejnych terenach do 18 m i 20 m, przy czym żadna z tych wysokości nie pozwala realnie na zrealizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej pełniącej funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej z zachowaniem powyższych wymogów"; "Wybór lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wynika z przemyślanej analizy warunków propagacji sygnału, możliwości komunikacji z innymi instalacjami, jakości sieci komórkowej. Realizacja instalacji radiokomunikacyjnej spełniającej te wymogi pozwala ograniczyć promieniowanie elektromagnetyczne poprzez zagęszczenie sieci i zmniejszenie odległości między instalacją radiokomunikacyjną a telefonem komórkowym użytkownika. Ponadto korzystna lokalizacja stacji bazowej zmniejsza ich ogólną ilość ze względu na skuteczność odbioru i dostarczania sygnału użytkownikom. W ten sposób jedna instalacja zlokalizowana wg przemyślanego planu może zastąpić dwie lub trzy będące gorszą alternatywą. Jedynym czynnikiem mogącym mieć wpływ na środowisko naturalne są fale elektromagnetyczne emitowane z anten instalacji. Rozwiązaniem ograniczającym ich potencjalne odziaływanie jest umieszczenie anten wysoko ponad gruntem, co wprowadzono w inwestycji". Spółka na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie, że inna lokalizacja stacji bazowej nie spełniłaby celu jakim jest efektywne pokrycie terenu sygnałem telefonii komórkowej w zakresie odpowiadającym racjonalnym potrzebom, a także, że ograniczenie wysokości masztu stacji bazowej telefonii komórkowej do 15 metrów faktycznie uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Dopiero w skardze do WSA Spółka podjęła próbę podważenia dokonanych ustaleń faktycznych składając ekspertyzę techniczną z 11 października 2021 r. sporządzoną przez mgr inż. M. S. W chwili obecnej jako nieskuteczne należy ocenić działania Spółki w tym zakresie. Dokument taki powinna była przedstawić na etapie postępowania administracyjnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 u.w.r.u.s.t., art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 Pr.bud. oraz § 25 ust. 2 pkt 7 lit. b) m.p.z.p. Autor środka zaskarżenia bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Z uwagi na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie nie może również skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Czynności postępowania wyjaśniającego, co do zasady, muszą się zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Ponadto, dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.