II OSK 2183/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 172/11 w sprawie ze skargi R. P. i S. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010r., 3. zasadza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz R. P. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 172/11, oddalił skargę R. P. i S. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwanej "Prawo budowlane"), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i R. P. o nakazanie usunięcia odcinka rury kanalizacyjnej usytuowanego na działce nr 1129, stanowiącego włączenie instalacji kanalizacyjnej z budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr 1130/4 i 1130/5 przy ul. M. w Ł. do studzienki kanalizacyjnej usytuowanej na działce nr 1129, odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego odcinka rury kanalizacyjnej. Rozstrzygając o zasadności przedmiotowego wniosku, organ w pierwszej kolejności podniósł, iż definicja przyłącza kanalizacyjnego zawarta została w przepisie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), w myśl którego, przyłącze kanalizacji ściekowej stanowi odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku, do granicy nieruchomości gruntowej. Z kolei, jak wskazał organ, Prawo budowlane definiuje przyłącze kanalizacyjne jako urządzenie budowlane związane z obiektem stanowiące urządzenie techniczne zapewniające możliwość korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ wskazał następnie, iż sieć kanalizacyjna wraz z przyłączami w ulicy M. w Ł. powstała w oparciu o decyzję Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej o pozwoleniu na budowę z dnia 30 czerwca 1994 r. Zatwierdzony powyższą decyzją plan realizacyjny przewidywał budowę przyłącza kanalizacyjnego do znajdującego się ówcześnie na działce drewnianego budynku mieszkalnego nr 38 należącego do R. P.. Drewniany budynek mieszkalny nr 36 należący do rodziny D., znajdujący się na sąsiedniej działce, przylegającej do działki R. P. od strony zachodniej, nie posiadał odprowadzenia ścieków do projektowanej sieci kanalizacyjnej. Włączenie do usytuowanego po drugiej stronie ulicy M. głównego kanału sieci kanalizacyjnej z działki R. P. zaprojektowane zostało poprzez przyłącze średnicy 150 mm i studzienkę z kręgu betonowego o średnicy 100 cm, wysokości 100 cm, z płytą dolną i górną oraz z włazem żeliwnym typu lekkiego. Studzienka została usytuowana przy ogrodzeniu wewnętrznym rozdzielającym teren pomiędzy drewnianymi budynkami mieszkalnymi nr 36 i 38. Ówcześnie teren ten stanowiła jedna działka, zatem, w ocenie organu, nie można stwierdzić, jakoby studzienka usytuowana była przy granicy lub bezpośrednio w granicy albo pomiędzy granicą którejś z obecnie wydzielonych działek. Roboty budowlane przy budowie sieci kanalizacyjnej, zgodnie z protokółem odbioru i przekazania do użytku obiektu zostały zakończone w dniu 28 listopada 1994 r. Organ podkreślił, iż od tego momentu diametralnie zmieniony został układ zabudowy działek w sąsiedztwie wykonanego przyłącza (rozumianego jako odcinek za studzienką) do sieci kanalizacyjnej. Drewniany budynek mieszkalny nr 38 należący do R. P. został rozebrany, zaś na dwóch nowopowstałych (wydzielonych) działkach nr 1129 i 1130/2, użytkowanych wspólnie, bez widocznego rozgraniczenia w terenie, stanowiących współwłasność R. i R. P., został wybudowany przez nich nowy murowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Odpływ ścieków z wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej z nowego budynku został zapewniony poprzez przedłużony przewód (od miejsca załamania linii prostej – do nowego budynku) dawnego odcinka instalacji. Roboty budowlane przy przedłużeniu instalacji kanalizacyjnej do nowo wybudowanego budynku zostały wykonane w 2003 r., zaś w kwietniu 2006 r. R. i R. P. zgłosili zakończenie budowy budynku i od tego okresu nastąpiło rozpoczęcie użytkowania budynku. W latach 1999-2005 na działce nr 1130/5 wybudowany został przez A. i K. Ł. segment bliźniaczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa budynku prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 1999 r. Zatwierdzony niniejszą decyzją projekt architektoniczno-budowlany budynku przewidywał odprowadzenie ścieków do istniejącej w ulicy M. sieci kanalizacyjnej. Również poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja z dnia 16 listopada 1998 r. o warunkach zabudowy określała odprowadzenie ścieków z projektowanego budynku mieszkalnego do sieci kanalizacji sanitarnej według warunków z jednostki zarządzającej siecią. Instalacja kanalizacyjna z budynku Państwa Ł. została podłączona do studzienki kanalizacyjnej usytuowanej pomiędzy działką inwestorów, a działką nr 1129 (uwidoczniona na kopii mapy zasadniczej – inwentaryzacji powykonawczej budynku, granica pomiędzy działkami przechodzi przez środek studzienki). Protokół odbioru robót instalacyjnych z wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego sporządzony został w dniu 13 marca 2002 r., zaś w dniu 17 kwietnia 2003 r. pomiędzy K. Ł. a Gminą Ł. została zawarta umowa na odprowadzanie ścieków z budynku mieszkalnego przy ul. M. 36. Odcinek instalacji kanalizacyjnej z budynku został wykonany z rur pcw o średnicy 100 mm z pośrednią studzienką przepływową z pcw śr. 35 cm do istniejącej od 1994 r. betonowej studzienki pomiędzy działkami nr 1130/5 i 1129. Zakończenie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało zgłoszone w organie nadzoru budowlanego w dniu 17 maja 2005 r. i do powyższego zawiadomienia nie zgłoszono sprzeciwu. Z kolei w latach 1999-2006 na działce nr 1130/4 wybudowany został przez D. i J. Ł. segment bliźniaczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa budynku prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 1999 r.. Zatwierdzony niniejszą decyzją projekt architektoniczno-budowlany budynku przewidywał odprowadzenie ścieków do istniejącej w ulicy M. sieci kanalizacyjnej. Również poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja z dnia 16 listopada 1998 r. o warunkach zabudowy określała odprowadzenie ścieków z projektowanego budynku mieszkalnego do sieci kanalizacji sanitarnej według warunków z jednostki zarządzającej siecią. Instalacja kanalizacyjna z budynku została podłączona do pośredniej studzienki z pcw usytuowanej na działce nr 1130/5. W dniu 19 kwietnia 2005 r. został sporządzony protokół odbioru wykonanego odcinka instalacji z budynku mieszkalnego przy ul. M. 36A do przyłącza kanalizacyjnego. Zarządca sieci stwierdził w nim zgodność wykonania robót z warunkami technicznymi. Zakończenie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało zgłoszone w organie nadzoru budowlanego w dniu 20 kwietnia 2006 r. i do powyższego zawiadomienia nie zgłoszono sprzeciwu. W ocenie organu, bezspornym w sprawie jest fakt wykonania przez strony postępowania robót budowlanych polegających na włączeniu instalacji kanalizacyjnej z ich budynków do sieci kanalizacyjnej w oparciu o warunki udzielonych pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych. Powyższe roboty budowlane nie mogą być, zdaniem organu, kwalifikowane do budowy przyłącza kanalizacyjnego, gdyż zgodnie z prawem w przedmiotowym przypadku przyłącze rozpoczyna się na odcinku przewodu za studzienką kanalizacyjną. Stąd, wykonane roboty budowlane umożliwiające odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci z instalacji kanalizacyjnej w budynkach mieszkalnych stanowią rozbudowę instalacji kanalizacyjnej. Zdaniem organu w obecnym stanie prawnym w przypadku budowy przyłączy istnieje możliwość wyboru procedury pozwalającej na realizację inwestycji: na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego) albo bez zgłoszenia (art. 29a Prawa budowlanego). Ponieważ wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako budowy "przyłącza", nie można też dowieść naruszenia w sprawie wskazanych wyżej przepisów prawa. Wykonanie robót budowlanych polegających na włączeniu instalacji kanalizacyjnej do sieci wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie uzyskali. Zatem, w ocenie organu, powyższe roboty zostały wykonane samowolnie. Za istotny w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych organ uznał fakt posiadania przez Państwa Ł. umowy z zarządcą sieci kanalizacyjnej dotyczącej odbioru ścieków. Pomimo upływu kilku lat od okresu zawarcia tych umów, zarządca sieci – Gmina Ł., nie kwestionował zgodności wykonanego z budynków odprowadzenia ścieków, a ponadto dysponuje protokółami odbioru wykonanych robót przyłączeniowych do sieci. Zatem uznać należy, iż przyłączenie instalacji kanalizacyjnej z budynków do sieci nastąpiło za wiedzą i akceptacją zarządcy sieci. Organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu stwierdzono, iż wszystkie roboty budowlane umożliwiające odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci z instalacji kanalizacyjnej w budynkach mieszkalnych zostały fizycznie zakończone w okresie co najmniej pięciu lat wstecz. Nie istnieje zatem możliwość ich wstrzymania. W ocenie organu, istniała natomiast możliwość wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże istniejąca możliwość wydania jednej z decyzji, o których mowa w powołanym przepisie, nakładającej na inwestorów jakikolwiek obowiązek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie może mieć miejsca z tego względu, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo. Organ podniósł, iż twierdzeniu R. P. o usytuowaniu studzienki kanalizacyjnej wyłącznie na jej działce nie można dać wiary wobec zgromadzonych w postępowaniu materiałów dowodowych. Projekt sieci zakładał budowę studzienki na jednej, niepodzielonej działce, z usytuowaniem jej bezpośrednio przy wewnętrznym ogrodzeniu pomiędzy budynkami stron. Zgodność budowy studzienki z projektem potwierdza inwentaryzacja powykonawcza wybudowanej sieci. Kopie mapy zasadniczej wykonane już po podziałach działek, gdy powstały nowe zabudowania stron, wskazują usytuowanie osi studzienki w granicy działek nr 1129 i 1130/5. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1129 i 1130/5 jest sporny. W trakcie oględzin R. P. oświadczyła, że studzienka znajdowała się całkowicie na działce nr 1129, przylegając do bocznej granicy działki nr 1130/5. W latach 2002–2003 ogrodzenie zostało przez państwa P. przesunięte w kierunku zachodnim w taki sposób, że krawędź włazu studzienki znajduje się w odległości ok. 50 cm od ogrodzenia pomiędzy działkami. Wobec powyższego, zdaniem organu, stan faktyczny na gruncie nie odpowiada stanowi ukazanemu na mapie zasadniczej. Przebieg granicy pomiędzy działkami nie jest możliwy do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza wobec sprzecznych oświadczeń stron. Kwestie sporne dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami stron nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego i powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym (geodezyjne rozgraniczenie) lub w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania R. i R. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 8 września 2010 r. Wójt Gminy Ł. przekazał pismo z dnia 25 kwietnia 2004 r., w którym podane zostały warunki podłączenia do sieci kanalizacyjnej budynku mieszkalnego J. Ł.. Z pisma wynika, że przyłącze kanalizacyjne powinno być wykonane we własnym zakresie do studni znajdującej się na działce nr 1130. Z dostarczonego protokołu w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. spisanego na działce przy ul. M. 36a w Ł. wynika, że przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. M. 36a wykonane zostało zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządzającą siecią Gminę Ł.. Następnie, jak wskazał organ, w odpowiedzi na kolejne jego pisma z dnia 30 września 2010 r. oraz z dnia 16 listopada 2010 r. Gmina Ł. przekazała mu dokumenty związane z podłączeniem do sieci kanalizacyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. M. 36 w Ł., w tym protokół zakończenia i odbioru robót wodociągowo-kanalizacyjnych budynku mieszkalnego A. i K. Ł. przy ul. M. 36 w Ł. spisany w dniu 13 marca 2002 r., z którego wynika, że wykonana została kanalizacja z rur PCV 160 mm i studzienka kontrolna PCV 425/160. Dostarczono także protokół w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego spisany dnia 19 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. M. 36 wykonane zostało zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządzającego siecią – Gminę Ł.. Wójt Gminy Ł. poinformował ponadto, że nie znaleziono wydanych warunków na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do budynku stanowiącego własności A. i Kr. Ł. przy ul. M. 36 w Ł.. Warunki te musiały być wydane przed rokiem 2000 i zostały oddane do zniszczenia, jednak ww. protokoły z 2002 i 2005 r. potwierdzają prawdopodobieństwo ich wydania. Z powyższego, w ocenie organu, wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządzającego siecią – Gminę Ł.. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki spornego odcinka rury, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś zarzut dotyczący naruszenia własności działki nr 1129 przy ul. M. w Ł. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż ochrona własności regulowana jest przez przepisy prawa cywilnego i roszczeń swoich wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję, R. i R. P. zażądali jej uchylenia, podnosząc, iż organ drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a ponadto jego rozstrzygnięcie oparte jest na hipotezach i przypuszczeniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż przedmiotowy odcinek rury kanalizacyjnej nie stanowi przyłącza. W związku z tym, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji przyłącza, kwalifikując je jedynie w art. 3 pkt 9 do kategorii urządzeń technicznych związanych z obiektem, zapewniających możliwość korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zdaniem Sądu należy się odwołać do dyspozycji art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), która definiuje przyłącze kanalizacji ściekowej jako odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku, do granicy nieruchomości gruntowej. Skoro sporny odcinek rury kanalizacyjnej biegnie od budynków mieszkalnych na działkach nr 1130/4 i 1130/5 do studzienki kanalizacyjnej, to nie może być uznany za przyłącze w rozumieniu powołanych przepisów. Biorąc pod uwagę rodzaje wyszczególnionych w art. 3 pkt 7 robót budowlanych, zainstalowanie przedmiotowego odcinka rury kanalizacyjnej zakwalifikować należało jako rozbudowę sieci kanalizacyjnej. Dołączenie tego elementu do istniejącej od 1994 r. sieci spowodowało bowiem zmianę jej charakterystycznych parametrów. Dołączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej odcinka rury wymagało pozwolenia na budowę, gdyż tego rodzaju roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że właściciele działek nr 1130/5 i 1130/4 – A. i K. Ł. oraz D. i J. Ł. nie uzyskali wymaganego pozwolenia na rozbudowę sieci kanalizacyjnej poprzez połączenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na należących do nich działkach ze studzienką kanalizacyjną usytuowaną – według oświadczeń skarżącej – na działce nr 1129, zaś według mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy (k. 23 akt organu II instancji) – na granicy działek nr 1129 i 1130/5. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej. Prawidłowo przy tym przyjęły, że z racji tego, iż przedmiotowy odcinek sieci kanalizacyjnej nie stanowi obiektu budowlanego ani jego części, ale urządzenie budowlane, to mimo iż wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie w sprawie ma art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 i 49 tej ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na wykonanie spornego odcinka sieci kanalizacyjnej bez pozwolenia na budowę, organ zasadnie wziął pod uwagę zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w przypadku, gdyby okazało się, że zrealizowanych robót budowlanych nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, albo zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyby dla zalegalizowania tych robót konieczne okazało się zobowiązanie inwestora do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał za słuszne stanowisko organów obu instancji, że w sprawie niezasadne było nakładanie na właścicieli działek nr 1130/4 oraz 1130/5 obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanego odcinka rury kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem, gdyż nie licząc braku pozwolenia na budowę, jego wykonanie nie narusza prawa. Nie negując nielegalnego wykonania instalacji kanalizacyjnej, Sąd zaznaczył, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, bezzasadne było nakładanie na sprawców samowoli budowlanej obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, iż obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, poza brakiem pozwolenia na budowę, nie narusza prawa, organy nie mogły wydać decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego urządzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych powodów niedopuszczalne było nakazanie rozbiórki tego urządzenia. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że rozstrzygnięcie kwestii usytuowania przedmiotowej studzienki kanalizacyjnej związanych ze spornym przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr 1130/5 i 1129, nie należy do jego kompetencji. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. R. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku poprzez orzeczenie o nakazie rozbiórki wykonanej linii kanalizacyjnej zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż odcinek linii kanalizacyjnej pomiędzy "studzienką kontrolną" na działce stanowiącej własność A. i K. Ł. a studzienką istniejącą na działce nr ewid. 1129 będącej własnością R. i R. małż. P., nie stanowi "przyłącza kanalizacyjnego" w rozumieniu ww. przepisu; 2) art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego pominięcie zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania przez Sądem I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a.; 4) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż brak pozwolenia na budowę przed podłączeniem instalacji kanalizacyjnej do studzienki kanalizacyjnej położonej na działce Skarżącej (o nr 1129) nie stanowił podstawy żądania usunięcia samowoli budowlanej, w wyniku czego doszło do naruszenia prawa własności Skarżącej. 5) art. 7 k.p.a., a w konsekwencji braku rozpatrzenia sprawy co do meritum, wobec pominięcia istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym zaniechano wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz obciążono skarżącą negatywnymi konsekwencjami związanymi z okolicznościami niewyjaśnionymi. Skarżąca podniosła ponadto, iż zgodnie z art. art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Zatem jeżeli w toku postępowania nie udało się ustalić jakie warunki techniczne przyłącza kanalizacyjnego zostały wydane względem budynków na działkach nr ewid. 1130/4 oraz 1130/5, należało zobowiązać właścicieli tych nieruchomości do przedstawienia dokumentów potwierdzających wskazane warunki, co mogłoby jednoznacznie wskazać na prawidłowość wykonanych przewodów kanalizacyjnych. Podkreślono również, że art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych. Ustęp 7 tego artykułu, dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r., zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1–3, czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały już wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. art. 50 ust. 1). W każdym z tych przypadków niewydanie decyzji oznacza odstąpienie od postępowania legalizacyjnego, co zobowiązuje właściwe organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wobec braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ustalił, iż "nie neguje, ze sporny odcinek rury wykonany został nielegalnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę" a następnie stwierdził "w okolicznościach sprawy bezzasadne było nakładanie na sprawców tej samowoli budowlanej obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego." Skarżąca nie zgadza się z powołanym stwierdzeniem, gdyż ze względu na przysługujące jej prawo własności do działki nr 1129 przysługiwałby jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę w ww. zakresie. W toku tego postępowania mogłaby nie wyrazić zgody na udzielenie pozwolenia na budowę, które miało prowadzić do naruszenia jej prawa własności oraz żądać kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Skoro tak się nie stało, to skarżąca zmuszona była do zainicjowania niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki zaakceptował działanie organu nadzoru budowlanego, który w prowadzonym postępowaniu naprawczym bezzasadnie odstąpił od zobowiązania inwestorów, aby wykazali, że posiadali prawo do nieruchomości, na której wykonali samowolnie roboty budowlane polegające na rozbudowie sieci kanalizacyjnej. Zgodzić się również należy ze stroną skarżącą, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy w pierwszej decyzji z dnia 14 maja 2010 r. stwierdził, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy podłączenie instalacji kanalizacji sanitarnej z budynków zlokalizowanych na działkach nr 1130/5 i 1130/4 poprzez studzienkę kanalizacyjną usytuowaną na działce nr 1129 – wykonane zostało przez inwestorów zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane polegające na włączeniu instalacji kanalizacyjnej z budynków inwestorów do sieci wykonane zostały bez wymaganego zezwolenia. Odmowę nakazania rozbiórki odcinka instancji, doprowadzonego do studzienki usytuowanej na działce nr 1129 – uzasadniono zasadniczo tym, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, a inwestorzy posiadają umowy z zarządcą sieci kanalizacyjnej na odbiór ścieków. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z warunkami wydanymi przez Urząd Gminy, jako zarządzającego siecią kanalizacji. Jednocześnie WINB zaznaczył, że zarzut dotyczący naruszenia własności skarżących – działki nr ew. 1129 – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy albowiem ochrona własności regulowana jest przez przepisy prawa cywilnego i swoich roszczeń wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Z kolei Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu odwoławczego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro wykonana rozbudowa sieci kanalizacyjnej – poza brakiem pozwolenia na budowę – nie narusza prawa, organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać decyzji nakazującej doprowadzenia przedmiotowego urządzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu z tych samych powodów niedopuszczalne było również nakazania rozbiórki tego urządzenia. Odnośnie do występujących rozbieżności w zakresie usytuowania przedmiotowej studzienki kanalizacyjnej Sąd Wojewódzki przyjął, że rozstrzygnięcie kwestii związanej z przebiegiem granicy pomiędzy działką skarżącej a działką inwestora nie należało do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził legalność kontrolowanej decyzji, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę nie zbadały, czy inwestorzy realizując bez pozwolenia na budowę instalację kanalizacyjną dysponowali wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie było to zagadnienie podstawowe, podnoszone przez skarżącą, która inicjując niniejsze postępowanie zarzuciła, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały częściowo na gruncie stanowiącym jej własność. Tymczasem zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki mylnie przyjęły, że stwierdzenie zgodności przedmiotowej instalacji z przepisami techniczno-budowlanymi wyczerpało cel postępowania naprawczego, a badanie ewentualnego naruszenia prawa własności nieruchomości skarżących wskutek wykonanych samowolnie robót budowlanych wykraczało poza granice sprawy administracyjnej. Zauważyć trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała decydującego znaczenia – eksponowana przez organy nadzoru – okoliczność, że przyłączenie instalacji kanalizacyjnej odbyło się za wiedzą i akceptacją zarządcy sieci kanalizacyjnej, a zgodność robót z warunkami technicznymi potwierdzona została w protokole odbioru robót oraz inwentaryzacji powykonawczej. Istotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy było natomiast to, że z samej dokumentacji technicznej zgromadzonej w sprawie nie wynikało aby przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na nieruchomości, do której inwestorzy dysponowali tytułem prawnym. Z kolei analiza pozostałego materiału dowodowego dokonana przez organy nadzoru jest niespójna, nieprecyzyjna i niewystarczająca do ustalenia nieruchomości, na której znajduje się sporny odcinek instalacji kanalizacyjnej. Z jednej strony organ powiatowy wskazał, że plan realizacyjny przewidywał budowę przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości skarżącej, z drugiej zaś strony zaznaczył: "że nie można stwierdzić, jakoby studzienka usytuowana była przy granicy lub bezpośrednio w granicy albo pomiędzy granicą którejś z obecnie wydzielonych działek". Dalej jednak organ przyjął, że instalacja kanalizacyjna usytuowana została między działką inwestorów a działką skarżącej, przy czym granica pomiędzy tymi działkami przechodzi przez środek studzienki. Z różnych ustaleń zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że studzienka do której inwestorzy podłączyli instalację kanalizacyjną prowadzącą z ich budynków mieszkalnych znajduj się na nieruchomości skarżącej, bądź leży w granicy pomiędzy działkami nr 1129 i 1130/5. Zastrzec zatem należy, że w obu przypadkach inwestorzy musieliby uzyskać zgodę skarżącej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Jednak organ odwoławczy, ani też Sąd Wojewódzki nie weryfikowali ustaleń w omawianym zakresie wychodząc z założenia, że sporny jest przebieg granicy oraz, że skarżąca ewentualnych roszczeń wskutek naruszenia przysługującego jej prawa własności nieruchomości powinna dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Kwestionując powyższe stanowisko, słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, że interes skarżącej wymaga ochrony w postępowaniu naprawczym skoro wskutek samowolnych działań inwestorów nie toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej instalacji kanalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedstawione powyżej wnioskowanie jest – zdaniem składu orzekającego – zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem upatrującym, że istotą powyższej uchwały w tym, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11). Zauważyć trzeba, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Nieuprawnione jest też wnioskowanie organów orzekających w niniejszej sprawie oraz Sądu Wojewódzkiego, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, nie do zaakceptowania jest kierunek orzeczniczy, w ramach którego cyt. wyżej uchwała II OPS/10 odczytywana jest z konkluzja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 2[...] lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 i powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zdania odrębnego do wymienionego wyżej wyroku sygn. akt I OSK 801/11 – zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych Prawem budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu zastrzec jednocześnie należy, że rzeczą organu administracji jest każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Oczywiście przy takim ujęciu zagadnienia wstępnego, warunkującego zawieszenie postępowania administracyjnego, istotnego znaczenia nabiera wyważenie interesów inwestora i podmiotu kwestionującego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykluczyć bowiem należy takie sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. Ze względów wyżej przedstawionych na uwzględnienie zasługiwał zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ewentualne sformułowane żądanie co do zmiany wyroku poprzez orzeczenie o nakazie rozbiórki nie znajduje oparcia w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku i rozpoznał skargę. Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji podjęto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz lit. c/ p.p.s.a. Rzeczą organu nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wymogami art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i z zastosowaniem wskazań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie musi być podjęte z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, zwłaszcza w zakresie wykładni i stosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.