II OSK 2185/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. - A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 19/19 w sprawie ze skargi B. K. - A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2018 r. nr WOA.7721.332.2018.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 19/19 oddalił skargę B. K. - A. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2018 r., nr WOA.7721.332.2018.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r., znak PINB.130.76.2018, po rozpoznaniu podania skarżącej z dnia 14 czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości zgłoszenia przez M. S. w Starostwie Powiatowym w Kępnie budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...] w [...], dokonanego w dniu 10 marca 2014 r., nr AB.6743.133.2014, z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony. Wskutek wniesionego przez skarżącą zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr WOA.7722.173.2018.MKA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że nieprawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 października 2018 r., znak PINB.130.76.2018, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2018 r. wszczęte zostało z urzędu inne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (znak PINB.50.31.2018) w sprawie wybudowania ziemnego stawu do chowu ryb na podstawie zgłoszenia budowy z dnia 10 marca 2014 r. Przedmiot tamtego postępowania został rozszerzony w stosunku do zakresu przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność sprawdzenia, poza prawidłowością samego zgłoszenia budowy stawu, także prowadzenia robót budowlanych przy jego budowie zgodnie ze zgłoszeniem. Tym samym uznał za bezprzedmiotowe wydanie innego rozstrzygnięcia aniżeli objętego wcześniej wydaną decyzją z dnia 10 października 2018 r., nr PINB.50.31.2018. Skarżąca wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. utrzymał ją w mocy. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że z zawiadomienia z dnia 3 września 2018 r. w sprawie PINB.130.76.2018 wynika, że w dniu 18 czerwca 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" z dnia 10 marca 2014 r. Niemniej, mając na uwadze moment wystosowania zawiadomienia, tj. po wydaniu postanowienia z dnia 24 sierpnia 2018 r., w którym wskazano na zasadność wszczęcia postępowania na wniosek strony, należało przyjąć, że było ono prowadzone na wniosek skarżącej. Podkreślił przy tym, że organ pierwszej instancji w dniu 13 września 2018 r. (pismo z dnia 27 września 2018 r. w sprawie PINB.50.31.2018) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania na posesji w [...] na działkach nr [...], [...] i [...] ziemnego stawu do chowu ryb na podstawie zgłoszenia robót z dnia 10 marca 2014 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zakres postępowania w sprawie PINB.130.76.2018 jest węższy od zakresu postępowania prowadzonego w sprawie PINB.50.31.2018. Dodał, że dotyczą one tego samego obiektu, tj. ziemnego stawu do chowu ryb, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia z dnia 10 marca 2014 r. Jednak przedmiotem niniejszej sprawy było jedynie dokonanie oceny prawidłowości zgłoszenia, natomiast w drugim postępowaniu organ pierwszej instancji badał również prawidłowość prowadzenia robót przy jego budowie. Zaznaczył, że umorzenie przedmiotowego postępowania spowodowane było tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja, która z merytorycznych przyczyn umorzyła postępowanie w stosunku do obiektu wskazanego przez skarżącą. Organ odwoławczy potwierdził zatem, że skoro nie zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb", to organ był zobligowany do umorzenia wszczętego postępowania, gdyż stało się w całości bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do sądu wniosła skarżąca domagając się uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podnosząc zarzuty procesowe wskazała, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, w sprawie nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności związanych z budową stawu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy z dotychczasową argumentacją wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. przedstawił na wstępie przebieg przedmiotowego postępowania podkreślając, że było wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 14 czerwca 2018 r. i - zdaniem Sądu - zbędnie ponownie zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 września 2018 r. Jak stwierdził, postępowanie w drugiej sprawie (PINB 50.31.2018) było wszczęte z urzędu w dniu 27 września 2018 r. po kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2018 r., w trakcie której ustalono, że przy budowie stawu wykonano roboty budowlane wymagające skontrolowania ich prawidłowości, obok zbadania prawidłowości samego zgłoszenia. Postępowanie to zostało zakończone wcześniej decyzją z dnia 10 października 2018 r. o umorzeniu postepowania. Zaznaczył, że organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r., a skarga wniesiona przez skarżącą rozpoznawana jest w sądzie pod sygn. akt II SA/Po 120/19. Uznając za zasadne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. potwierdził prawidłowość ustaleń organów, że prowadzono równolegle dwa postępowania, które dotyczyły prawidłowości budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...]. Tego typu postępowania mogły być wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Argumentował, że rozszerzenie zakresu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji spowodowane było koniecznością sprawdzenia, poza prawidłowością samego zgłoszenia budowy stawu, także zgodności z przepisami prowadzenia robót budowlanych przy jego budowie, co zostało ujawnione podczas kontroli. W konsekwencji oba postępowania, mając wspólny przedmiot dotyczący "budowy stawu do chowu ryb", obejmowały badanie prawidłowości zgłoszenia z dnia 10 marca 2014 r., a później wszczęte postępowanie z urzędu miało zakres szerszy. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że zakres niniejszego postępowania mieści się w całości w zakresie postępowania w sprawie PINB 50.31.2018, wcześniej zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania z przyczyn merytorycznych. Nieprawidłowe byłoby w takiej sytuacji prowadzenie drugiego postępowania w tej samej sprawie, mimo że wniosek złożony był wcześniej. Sąd odniósł się następnie do dostrzeżonego na wstępie uchybienia dotyczącego prowadzenia przez organy postępowania z wniosku skarżącej (z dnia 14 czerwca 2018 r., zbędnie wszczynane z urzędu w dniu 3 września 2018 r.) i z urzędu (wszczęte w dniu 27 września 2018 r.). Jego zdaniem pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania w tym zakresie, rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania było prawidłowe, a uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niepodzielając pozostałych twierdzeń skarżącej Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził podstawy do umorzenia postępowania i zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślił, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca porządkowały prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowania, natomiast skarżąca brała czynny udział w postępowaniu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa procesowego, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania wymienionych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut materialnoprawny naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że postępowanie administracyjne dotknięte było szeregiem uchybień; nie zawiadomiono skarżącej o przeprowadzeniu jakiegokolwiek dowodu, o połączeniu postępowań, o rozszerzeniu zakresu postępowania. Zgodził się z poglądem, że co do zasady postępowanie o węższym zakresie powinno zostać umorzone, gdy w tej samej sprawie ma być prowadzone postępowanie o szerszym zakresie. Jednakże, jak podkreślił, wszczęcie nowego postępowania powinno nastąpić dopiero po umorzeniu (lub równolegle) postępowania o węższym zakresie. Skoro wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 10 października 2018 r. (znak PINB.50.31.2018) było bezpośrednim powodem do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 19 października 2018 r. także o umorzeniu postępowania (znak: PINB.130.76.2018), to wydaje się być oczywistym, że sąd badając sprawę winien ocenić prawidłowość przesłanki do umorzenia postępowania. Stwierdził, że wydanie wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania nie może być przesłanką do umorzenia innego postępowania nawet wtedy, gdy obejmuje swym zakresem to postępowanie. Zarazem pełnomocnik wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien wypowiedzieć się, które postępowanie miało pierwszeństwo. Natomiast prowadzenie równolegle dwóch postępowań obejmujących tę samą sprawę w okresie od 13 września 2018 r. do 10 października 2018 r. było niedopuszczalne, kwestia ta zaś nie została przez Sąd dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty materialnoprawny i procesowy nawiązują do kilku łączących się ze sobą wątków i ogniskują się wokół zasadniczego w sprawie zagadnienia, tj. podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek pisma skarżącej z dnia 14 czerwca 2018 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego Zarzuty te są jednak bezzasadne. Postępowanie administracyjne wszczęte z inicjatywy skarżącej dotyczące "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" w początkowej fazie koncentrowało się na prawidłowości dokonanego przez inwestora w dniu 10 marca 2014 r. zgłoszenia budowy tego obiektu. W związku z czynnością przeprowadzoną przez pracownika organu nadzoru budowlanego w dniu 13 września 2018 r., w trakcie której ustalono, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie stawu (kontrola utrwalona została sporządzonym tego dnia protokołem), a nadto po zapoznaniu się z aktami organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie dotyczącej zgłoszenia budowy organ uznał za niezbędne prowadzenie postępowania nie tylko w sprawie "prawidłowości zgłoszenia budowy ...", ale również celem ustalenia czy roboty budowlane przy budowie stawu prowadzone były na warunkach określonych w zgłoszeniu, ściślej czy zostały wykonane zgodnie z przepisami. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru budowlanego zamiast kontynuować wszczęte już postępowanie, informując strony o rozszerzeniu zakresu tego postępowania o dodatkową kwestię, zdecydował się na wszczęcie w dniu 27 września 2018 r. z urzędu oddzielnego postępowania w sprawie "wybudowania .... ziemnego stawu do chowu ryb ...". W konsekwencji po przeprowadzeniu tamtego postępowania wydał w dniu 10 października 2018 r. decyzję umarzającą to postępowanie. Zauważyć przyjdzie, że ostateczna decyzja z dnia 21 stycznia 2019 r. wydana w tamtej sprawie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi przedmiot oddzielnej kontroli sądowej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 120/19 oddalił skargę skarżącej, skarga kasacyjna skarżącej od tego orzeczenia oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 3343/19). Do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Pomimo zatem wadliwości proceduralnej ze strony organu nadzoru budowlanego istniała podstawa do umorzenia wszczętego w niniejszej sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego. Po pierwsze, przedmiot tego postępowania pokrywa się z przedmiotem drugiego postępowania prowadzonego, jak wykazano, w szerszym zakresie. Po drugie, postępowanie w tamtej sprawie zostało zakończone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wcześniej przez wydanie decyzji merytorycznej. Spełnione więc zostały przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a. obligujące organ administracji do umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do dalszych zarzutów pełnomocnika skarżącej wskazać trzeba, że w granicach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji nie były władne oceniać zgodności z prawem decyzji wydanej w tamtym drugim postępowaniu. Słusznie odnotował jedynie Sąd, a wcześniej organ odwoławczy, że postępowanie zostało umorzone nie z powodu bezprzedmiotowości, lecz stwierdzenia zgodności z przepisami wykonania przez inwestora robót budowlanych przy budowie stawu, podjętych i realizowanych w oparciu o zgłoszenie budowy z dnia 10 marca 2014 r. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącej wydanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku oddalającego skargę nie było uzależnione od "zbadania zasadności umorzenia" wadliwej jego zdaniem decyzji z dnia 10 października 2018 r., która objęta jest testem legalności w oddzielnym postępowaniu sądowym. Niezasadnie więc twierdzi autor skargi kasacyjnej, że nie wyjaśniono, z jakich powodów umorzono tamto postępowanie. Istotnie organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do powołania się na treść decyzji z dnia 10 października 2018 r., jednakże - co umknęło pełnomocnikowi - zostało to skorygowane w decyzji organu odwoławczego. Nie można również uznać zasadności dalszych zarzutów kasacyjnych odnoszących się do sposobu procedowania na drodze administracyjnej w zakresie rozszerzenia przedmiotu postępowania. Wadliwość proceduralna organu w tym zakresie, co zasadnie wytknął Sąd pierwszej instancji, nie miała istotnego, czy wręcz żadnego wpływu na finalny wynik sprawy, pełnomocnik skarżącej w omawianej materii nie przedstawił zresztą rzeczowej argumentacji. Taką samą uwagę należy odnieść do ostatniego zarzutu niezawiadomienia skarżącej o przeprowadzeniu dowodu w sprawie. Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 11 maja 2022 r. wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.