II OSK 2200/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wohyń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 325/24 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Wohyń od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2024 r., znak: ZOA-V.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 325/24 oddalił sprzeciw Gminy Wohyń od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2024 r., znak: ZOA-V.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Wohyń, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: a) przebudowa drogi gminnej nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 0+730 wymagała pozwolenia na budowę, b) droga gminna nr [...], zlokalizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. stanowi aleję dojazdową, obiekt budowlany, wpisany do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, c) dokonany pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białej Podlaskiej z dnia 31 grudnia 1983 r. znak: KL.VII-5340/27/83 wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego stanowi wpis obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie stanowi obszaru wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, b) art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł w uzasadnieniu decyzji przesłanki, motywy, własną argumentację, wskazującą, że dokonany pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białej Podlaskiej z dnia 31 grudnia 1983 r. znak: KL.VII-5340/27/83 wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego stanowi wpis obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie stanowi obszaru wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było uznanie przez organ odwoławczy, że przebudowa drogi gminnej została wykonana przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane przy obiekcie (alei dojazdowej) wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Fakt ten nakazywał przed podjęciem robót budowalnych przez Gminę Wohyń uzyskania pozwolenia na przebudowę drogi w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, organ I instancji powinien ustalić, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, podnosząc, że dokonany pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białej Podlaskiej z dnia 31 grudnia 1983 r. znak: KL.VII-5340/27/83 wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego ma charakter obszarowy, a zatem, na prowadzenie robót budowlanych nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie, stosownie do art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy nie można podzielić. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika z decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia 31 grudnia 1983 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz zawiadomienia z dnia 22 października 2007 r. o założeniu nowej księgi rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego, do rejestru został wpisany następujący zabytek: zespół dworsko-parkowy, na który składa się kilka obiektów - dwór, spichlerz, park wraz z aleją dojazdową oraz terenem dawnego sadu i warzywnika. Powyższa dokumentacja wskazuje zatem, że zespół dworsko-parkowy został objęty wpisem jednostkowym. Stanowisko to potwierdza pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lutego 2024 r., w którym organ ten wskazuje, że wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego należy uznać za wpis jednostkowy, jako dotyczący grupy elementów powiązanych ze sobą i stanowiących w związku z tym całość kompozycyjną, której elementy wymienione w decyzji podlegają szczególnej ochronie. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, jak i Sąd, uznał, że aleja dojazdowa, jako obiekt budowlany objęta została wpisem do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Niezasadnie twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina, że aleja dojazdowa objęta jest wpisem obszarowym, co uzasadniałoby zastosowanie art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji prawidłowe było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim z dnia 16 października 2023 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nakazanie organowi I instancji przeprowadzenie postępowania co do warunków określonych w art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.