II OSK 2208/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 69/13 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia odwadniającego w celu przywrócenia stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 69/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia odwadniającego w celu przywrócenia stanu wody na gruncie. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. w zw. z art. 29 § 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: pr. wod., Wójt Gminy N. nakazał Z. S., właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości L., w gminie N. wykonanie na własny koszt urządzenia odwadniającego, zapewniającego przepływ wody opadowej przez działkę nr [...] w postaci rowu przebiegającego wzdłuż granicy działek [...] i [...], w kierunku południowym, a następnie wzdłuż ogrodzenia na działce [...], w kierunku wschodnim. Wójt Gminy N. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na skutek wniosku A. B., M. B., B. P., J.S. oraz M. B., przeprowadzono w dniu 19 kwietnia 2011 r. wizję lokalną na działce [...], w wyniku której ustalono, że Z. S. podwyższył teren w granicach swojej nieruchomości, oraz że wzdłuż granicy działek [...] i [...] budowany jest betonowy płot, co może utrudnić dotychczasowy swobodny przepływ wód na tym obszarze. Nadto wyjaśniono, że w dniu 23 maja 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny wraz z udziałem stron postępowania, a także specjalisty z dziedziny budownictwa hydrotechnicznego i melioracji, po czym sporządzona została opinia, uzupełniona pismem z dnia 21 września 2011 r. Z opinii, oraz uzupełniającego pisma wynika, że wybudowanie płotu z betonowych płyt wygradzających działkę nr [...] zmienia kierunek spływu wód opadowych, który dotychczas odbywał się wyraźnym obniżeniem terenowym. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest to, że przy nieco intensywniejszych opadach deszczu, zalewane są sąsiadujące z działką nr [...] grunty. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe okoliczności wskazują wyraźnie, że Z. S. dokonał ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych na rozpatrywanym obszarze, naruszając tym samym zakaz wynikający z art. 29 § 1 pkt 1 pr. wod. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 pr. wod., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w ocenie organu odwoławczego wykonane prace na działce [...] należącej do Z. S. spowodowały zmianę stanu wód, w wyniku której na gruncie (działce nr [...]) nastąpiło podniesienie poziomu spływającej wody w czasie intensywnych opadów, wskutek czego występują wówczas miejscowe podtopienia na terenach sąsiednich. Uzasadnia to w przekonaniu Kolegium nałożenie sankcji wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wbrew zarzutom skarżącego organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w toku którego dokonano oględzin terenu, została sporządzona opinia przez biegłego, przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Podniesiono, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 29 pr. wod. dotyczy tylko zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, natomiast postępowanie to nie dotyczy robót budowlanych. Skoro ustalono, że działania podjęte przez Z. S. spowodowały zmiany stanu wód i przy większych opadach powodują szkody gruntach sąsiednich, to uzasadnione jest w opinii Kolegium stosowanie przepisu art. 29 ust. 3 pr. wod. Powyższą decyzję Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 69/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że art. 29 pr. wod. ustanawia wobec właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i związany z tym obowiązek usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nawet powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Nałożenie przez właściwy organ administracyjny na właściciela gruntu obowiązku usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nie ma jednak w przekonaniu Sądu charakteru automatycznego i wiąże się z obowiązkiem uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy naruszenie stanu wód faktycznie miało miejsce, a jeśli tak, to czy było ono istotne, jakie są skutki tego naruszenia, czy powstała szkoda na gruncie sąsiednim. Jak wskazał Sąd, między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny związek przyczynowy. Dopiero stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego bądź też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie i oparcie w rzeczowym materiale dowodowym. W wyroku podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie organy poprawnie ustaliły, że Z. S. dokonał ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych na analizowanym obszarze i naruszył tym samym zakaz wynikający z art. 29 § 1 pkt 1 pr. wod. Jak wskazał Sąd, także przeprowadzone oględziny i opinia biegłego pozwalają na stwierdzenie, że wykonane prace na terenie działki [...] spowodowały zmianę stanu wód, w wyniku której na gruncie (działce nr [...]) nastąpiło podniesienie poziomu spływającej wody w czasie intensywnych opadów, wskutek czego występują wówczas miejscowe podtopienia na terenach sąsiednich. Sąd ustalił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że organy ustaliły, jakie było pierwotne ukształtowanie działki skarżącego, jakie działania zostały na niej podjęte oraz jaki miały wpływ na stan wody na tym gruncie. Organy słusznie, zdaniem Sądu, uznały, iż ustalenie przesłanek art. 29 ust. 3 pr. wod. wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, po czym właściwie oceniły opinię wraz z innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu, potwierdzając związek przyczynowy pomiędzy działaniami skarżącego, a negatywną zmianą wód na sąsiednich gruntach. Powyższe ustalenia wskazują w opinii Sądu na to, że zachodzi związek przyczynowy między tymi działaniami, a szkodą na sąsiednich gruntach. W wyroku podkreślono, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie noszą cech dowolności i znajdują uzasadnienie zarówno w opinii biegłego, jak i ustaleniach oględzin, a zgromadzony materiał dowodowy czyni zadość wymaganiom art. 7, 77 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że podstawową kwestią, którą należało ustalić, było to, czy faktycznie doszło do zakłócenia dotychczasowych stosunków wodnych na skutek działań skarżącego oraz czy powstały szkody z tym związane dla sąsiednich gruntów. Wbrew sugestiom skargi nie było rzeczą organów w przedmiotowej sprawie regulowanie kwestii stosunków wodnych na całym terenie położonym na południe od drogi krajowej [...]. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiające się w niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku 2. Art. 145 § 2 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności 3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez zaskarżoną decyzję prawa procesowego polegającego na bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącego, poczynieniu istotnych w sprawie ustaleń na podstawie materiału dowodowego potraktowanego w sposób wybiórczy, przy jednoczesnym niewskazaniu w treści uzasadnienia decyzji przyczyn, dla których organ część dowodów pominął 4. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez zaskarżoną decyzję prawa procesowego polegającego na zobowiązaniu skarżącego do wybudowania rowu odwadniającego, którego wykonanie skutkować będzie bezpośrednio zalewaniem sąsiednich działek wodami opadowymi, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn nałożenia na skarżącego obowiązku we wskazanym kształcie Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w znacznej części powtarza zarzuty zamieszczone w skardze do Sądu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem i w pełnym zakresie, niezbędnym w tym przypadku. Nie było podstaw aby w tej sprawie rozszerzać postępowanie w celu wyjaśnienia, jaki wpływ na stosunki wodne miała modernizacja drogi gminnej. Ta sprawa powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Jak wynika z wyjaśnień stron, do czasu realizacji inwestycji przez skarżącego, który podwyższył teren swojej nieruchomości o 2 m i zbudował betonowe ogrodzenie, nie było problemów z przepływem wód na tym terenie. Negatywny wpływ na stosunki wodne przeprowadzonych robót budowlanych przez skarżącego, odnotował również biegły w swojej opinii. Przeprowadzenie badań hydrologicznych, o co wnioskował skarżący było nieuzasadnione w ocenie organów i z tym poglądem należy się zgodzić, tym samym nietrafny jest zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Nie można również w tej sprawie mówić o niewykonalności decyzji w znaczeniu faktycznym lub prawnym, gdyż nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] r. i utrzymany decyzją organu drugiej instancji jest realizacją działań przewidzianych w art. 29 ust. 3 pr. wod. i ma przywrócić wcześniej istniejące na tym terenie stosunki wodne. Twierdzenia w tym zakresie skarżącego są zupełnie dowolne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na niezasadność zarzutu zamieszczonego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie można też zgodzić się z zarzutem zamieszczonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, gdyż uzasadnienie zaskarżanego wyroku spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takich naruszeń powyższego przepisu, które by uniemożliwiały prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżanego wyroku, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej. Podsumowując powyższe rozważania Sąd oddalając skargę, nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ani też art. 151 p.p.s.a., który to pogląd również przedstawiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, która jednak została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.