II OSK 2221/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 786/10 w sprawie ze skargi M.S., K.S., J.S., J.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi M.S., K.S., J.S., J.S. i J.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 9 października 2009 r. W.G. (dalej jako "inwestor") zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji paliw płynnych i gazowych na działkach nr [...]". Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Rzeszowa określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 79, art. 80, art. 82, art. 85 art. 156 oraz art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej jako "ustawa środowiskowa"), art. 104 k.p.a. i § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze. zm. – dalej jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że planowana inwestycja, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie o opinię w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ ten uznał, że dla przedmiotowej inwestycji istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, Prezydent Miasta Rzeszowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie zakres raportu. W dniu 3 grudnia 2009 r. inwestor złożył do organu raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (dalej jako "raport"). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu I instancji, przy zachowaniu wskazanych w decyzji warunków, przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek spełni wymogi stawiane przez przepisy z zakresu ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz D.W. i inni. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w pkt. I umorzyło postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania A.W., E.S., L.P. i L.P.; w pkt. II utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do wskazanych wyżej osób było konieczne, bowiem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj. z wypisów skróconych z rejestru gruntów, jak i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500 wynika, że osoby te nie posiadają tytułu prawnego ani do działek, na których planowane jest przedsięwzięcie, ani do działek położonych w bezpośrednim ich sąsiedztwie. Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa jest zgodna z prawem. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagane jest dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzajowe określenie przedsięwzięć o takich właściwościach, stosownie do delegacji zawartej w art. 60 ustawy środowiskowej, powinno nastąpić w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Na dzień wydania decyzji rozporządzenie takie nie zostało wydane, zastosowanie miał art. 173 ust. 1 i art. 173 ust. 2 ustawy środowiskowej. W ocenie Kolegium, przepisy te zasadnym czynią twierdzenie, że w okresie przejściowym zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Kolegium podkreśliło, że raport w niniejszej sprawie został sporządzony, nie budząc zastrzeżeń natury formalnej czy merytorycznej. Kolegium wyjaśniło, że raport jest wprawdzie opracowywany na zlecenie wnioskodawcy, tj. podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, jednakże podlega on ocenie przez organ administracji prowadzący postępowanie, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym mają możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia prawidłowości tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że kwestia warunków technicznych jakim powinien odpowiadać obiekt objęty wnioskiem, w tym zachowanie wymaganych przez prawo odległości od sąsiadującej z nim zabudowy mieszkaniowej, będzie badana na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja - po jej zrealizowaniu zgodnie z przedstawioną przez inwestora dokumentacją - nie spowoduje negatywnych skutków dla środowiska, jak również nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzkie, w stopniu który obligowałby orzekające w sprawie organy do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jej realizację. Ze sporządzonego na potrzeby postępowania raportu wynika, że dla analizowanej inwestycji zachowane będą przepisy ochrony środowiska, a uciążliwość obiektów objętych wnioskiem inwestora nie przekracza norm dopuszczalnych poza terenem, dla którego inwestor posiada tytuł prawny oraz nie narusza interesów osób trzecich. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji orzekającej o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie są zagadnienia związane z subiektywnie odczuwaną uciążliwością inwestycji, bądź też ewentualnym spadkiem wartości działek sąsiednich. Odczuwane przez osoby trzecie przekonanie o naruszeniu ich interesów, wynikające z rodzaju zabudowy na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Trzy odrębne skargi na decyzję Kolegium wnieśli J. i J.S., D. i A.W. oraz J.K. i M.S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 786/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę D. i A.W. Natomiast oddalając skargi pozostałych skarżących – M.S., K.S., J.S., J.S. i J.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przedstawił przebieg postępowania oraz przepisy stanowiące podstawę prawną prowadzenia tego postępowania przez organy administracji. Podkreślił, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organy nie stwierdziły zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak wynika z materiału dowodowego sprawy plan taki, dla terenu objętego inwestycją, nie został uchwalony. W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważnia do stwierdzenia, że realizacja i eksploatacja inwestycji spełniać będzie standardy jakości środowiska, technologia wykonywanych robót nie wpłynie negatywnie na środowisko. Nie budzi też ona zastrzeżeń natury higienicznej i zdrowotnej. Zawarta w raporcie analiza przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi wskazuje, że formy zabezpieczeń chroniących środowisko są wystarczające. Inwestycja jest usytuowana na obszarze o przekroczonym standardzie jakości powietrza w zakresie pyłu PM 10, jednak samo przedsięwzięcie nie będzie źródłem znaczących zanieczyszczeń do powietrza, bowiem budynek pawilonu stacji paliw wraz ze sklepem ogrzewany będzie energią elektryczną. Wzdłuż granicy wschodniej nieruchomości objętej inwestycją od strony zabudowy mieszkaniowej projektuje się wykonanie ekranu akustycznego. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje zagrożeń oraz nie będzie źródłem znaczących oddziaływań na środowisko. Dotyczy to oddziaływania długoterminowego, wtórnego i kumulującego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach Sąd I instancji wskazał, że raport został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, ponieważ sporządził go biegły w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Raport spełnia wymogi określone w art. 66 i 67 ustawy środowiskowej. Ocenie raportu dokonanej w zaskarżonej decyzji nie można także zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny tego dowodu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że skarżący poza gołosłownymi zarzutami podnoszonymi przeciwko treści raportu nie przedstawili dowodów podważających jego wiarygodność, w szczególności nie przedstawili opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca wiedzę fachową w dziedzinie, którą obejmuje raport. Zdaniem Sądu I Instancji, nie jest trafny zarzut skarżących, że raport nie odnosi się do zagrożeń, jakie niesie inwestycja z uwagi na sąsiedztwo budynków mieszkalnych. Raport uwzględnia, że z działkami sąsiaduje zabudowa mieszkaniowa. Raport wspomina wprawdzie tylko o zabudowie szeregowej, niemniej jednak nawet jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się również zabudowa wysoka, co nie wynika ze znajdującego się w raporcie wyrysu z mapy ewidencyjnej, nie zmienia to faktu, iż przeprowadzona analiza dotyczy poszczególnych elementów oddziaływania na środowisko, bez względu na wysokość budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Sąd I instancji stwierdził, że na ocenę legalności wydanej decyzji nie wpływa okoliczność, czy teren na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest terenem podmokłym. Kwestia zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną i dokładnych parametrów wznoszonych obiektów będzie rozstrzygana na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i J.S. reprezentowani przez pełnomocnika procesowego. Podnieśli zarzut kasacyjny, w którym zarzucili naruszenie "przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na treść wyroku, jak też sprzeczność istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego" Z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz "zasądzenie od organu decyzyjnego na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i W.G., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że podniesione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Podkreślić bowiem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Badając skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy podnieść, że w części wstępnej tej skargi nie sformułowano podstaw kasacyjnych w sposób zgodny z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w sposób ogólny odwołali się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 8 i 9 k.p.a. oraz niewskazanych konkretnie przepisów ustawy środowiskowej. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732 oraz postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, Nr 1, poz. 9). W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia). Należy także podkreślić, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, stąd też istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Powyższych warunków przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia. W szczególności za prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny nie sposób uznać stwierdzenia, nawet w powiązaniu z art. 8 i 9 k.p.a., że Sąd I instancji nie dostrzegł faktu, że może powołać z urzędu stosownego rzeczoznawcę lub biegłego ustosunkowującego się do zarzutów odwołujących się, a także "miejscowej opinii publicznej". Sąd I instancji orzekał bowiem wyłącznie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie organu administracji, czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie. Nie może więc powoływać biegłych sądowych bądź rzeczoznawców. Sąd I instancji oceniał natomiast zgodność z prawem, w tym również z przepisami art. 8 i 9 k.p.a., postępowania przed organami administracji oraz decyzji wydanych na skutek tego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień tego postępowania, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie czy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. Ponadto należy podkreślić, że zaskarżeniu skargą kasacyjną podlega wyrok wojewódzkiego sądu Administracyjnego, jako sądu I instancji, co powoduje, że w skardze kasacyjnej od tego wyroku skutecznie można powoływać się na naruszenie przepisów postępowania, regulujące postępowanie przed tym sądem, a nie postępowanie przed organami administracji. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów ustawy środowiskowej. Po pierwsze bowiem, skarżący przytoczył przepisy tej ustawy jedynie powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nie wyjaśniając na czym polegać miało ich naruszenie, a także jaki to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po drugie, nie sposób za prawidłowy zarzut kasacyjny uznać stwierdzenia o braku racjonalności i bezpieczeństwa inwestycji, sformułowanego w oparciu o tytuł ustawy środowiskowej odwołujący się do udziału społeczeństwa w postępowaniu. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.