II OSK 2233/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 370/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. oddalił skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2016 r., udzielił pozwolenia na roboty budowlane związane z budową Ośrodka Usług Turystycznych Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K. – etap l, na działce nr [...] położonej przy ul. K. w K. Od tej decyzji odwołanie złożyli uczestnicy postępowania przed organem I instancji - Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. i Stowarzyszenie G. MKiDN decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nie pozwolił Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na prowadzenie robót budowlanych związanych z budową Ośrodka Usług Turystycznych - Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K. - etap I, na działce nr [...], położonej przy ul. K. w K. - na podstawie i w zakresie przedstawionym w dokumentacji projektowej autorstwa dr. inż. B. S. [...], L., luty 2016 r. Tom I-VI. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że działka, na której planowana była przedmiotowa inwestycja, położona jest w obrębie wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego Układu urbanistycznego K. (obszaru miasta) na podstawie decyzji Głównego Konserwatora Zabytków Województwa Lubelskiego z [...] sierpnia 1966 r., nr rejestru [...] i decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 1983 r., oraz objęta ustaleniami ochrony zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta K. dnia [...] marca 2003 r. nr [...] r. Skarżąca Spółka kwestionuje okoliczność dopuszczenia przez organy administracji do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia G. z siedzibą w W. oraz Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K., w oparciu o treść art. 31 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Skarżąca wywodziła, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej p.b.) krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest ograniczony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc Minister powinien zastosować ust. 3 art. 28, który stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Nie zachodzi natomiast przypadek wyłączenia zastosowania ust. 2 i ust. 3 art. 28 p.b., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację. Zdaniem Sądu, w sprawie tej Wojewódzki Konserwator Zabytków miał obowiązek wydania decyzji dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przy zabytku, który stanowią pozostałości spichlerza "[...]" na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej "ustawa o ochronie zabytków"). Wskazany przepis stanowi etap postępowania poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 35 p.b. Zdaniem Sądu decyzja wydawana na skutek zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie może być z takim pozwoleniem utożsamiana. Stąd argumenty skarżącej w tym względzie Sąd uznał za chybione, a przytoczone w toku postępowania orzecznictwo, za nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony, Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skargi, organ ochrony zabytków jest związany miejscowym planem w zakresie, w jakim ustalenia planu dotyczą ochrony zabytków. Jeśli ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, to wówczas konserwator ma obowiązek, wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Powyższe zaś oznacza, że za pozbawiony uzasadnienia należy uznać zarzut skargi, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję wchodząc w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymienione w treści art. 35 ust.1 pkt 1 p.b. MKiDN nie badał bowiem zgodności przedstawionego przez skarżącą spółkę projektu z miejscowym planem pod kątem wydania pozwolenia na budowę, lecz w celu wypełnienia swojego obowiązku realizowanego na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W opinii Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku pismem z dnia [...] marca 2018 r. wniosła Z. sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowana przez adw. P. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez obrazę: 1. art. 31 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyłączają jego stosowanie; 2. art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 p.b., poprzez niezastosowanie tego przepisu czego wynikiem było bezpodstawne dopuszczenie stowarzyszenia G. i Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K. do udziału w postępowaniu; 3. art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie że stowarzyszenie G. i Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. spełniają przesłanki do uznania ich za organizację wskazaną w tym przepisie; 4. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego, 5. art. 134 k.p.a. (postanowienie o niedopuszczalności odwołania), 6. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad tego postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz zasady legalizmu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W terminie do złożenia skargi kasacyjnej (odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie w dniu [...] lutego 2018 r., a pismo z [...] marca 2018 r. nadano w dniu [...] marca 2018 r.) wpłynęło również pismo skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. zatytułowane "Skarga kasacyjna", sporządzone przez adw. B. H., w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 7 ustawy o ochronie zabytków; 2. błędną wykładnię art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., czego wynikiem było bezpodstawne dopuszczenie stowarzyszenia G. oraz Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K. do udziału w postępowaniu, czego konsekwencją było dopuszczenie do rozpoznania odwołania podmiotów, które nie miały prawa takiego odwołania złożyć; 3. błędną wykładnię "art. art." 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji uznanie, że stowarzyszenie G. i Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. spełniają przesłanki do uznania ich za organizację wskazaną w tym przepisie; 4. błędne zastosowanie, tj. art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz przez nieumorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do jego umorzenia; II. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 15 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad tego postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego, zasady legalizmu oraz dwuinstancyjności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał pismo strony z dnia [...] marca 2018 r. za uzupełnienie skargi kasacyjnej złożonej przez adw. P. G. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez adw. P. G. złożyło Stowarzyszenie G., wnosząc o odrzucenie skargi w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez adw. P. G. złożył także organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez adw. B. H. złożyło Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej z dnia [...] marca 2018 r. jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jej w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że sporządzone przed dwóch różnych pełnomocników pisma strony skarżącej kasacyjnie z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r. stanowią w istocie jedną skargę kasacyjną, bowiem oba zostały wniesione w terminie do złożenia skargi kasacyjnej. Podniesione w tych pismach zarzuty nie są jednak zasadne. Zarzuty naruszenia art. 31 k.p.a., art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie są trafne, bowiem podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy ochrony zabytków były przepisy ustawy o ochronie zabytków, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane. Prawo budowlane i ustawa o ochronie zabytków to odrębne akty prawne. Odrębne są też postępowania prowadzone na ich podstawie. Zgodność z przepisami jednej z tych ustaw nie przesądza o zgodności z drugą z nich. Prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków organy konserwatorskie nie stosowały przepisów Prawa budowlanego, a zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wydając zaskarżoną decyzję MKiDN nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie nie miały zastosowania unormowania zawarte w Prawie budowlanym, w tym w art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 4 p.b., to stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu przed organami konserwatorskimi nie było wyłączone. Organy te nie stosowały również art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., lecz miały uprawnienia do stosowania art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków. W tym więc zakresie, regulowanym przepisami ustawy o ochronie zabytków, organ odwoławczy, tak jak i Sąd I instancji, odnosił się do unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w zakresie regulowanym w Prawie budowlanym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o ochronie zabytków zauważyć należy, że artykuł ten posiada cztery punkty. W zarzucie tym nie wskazano jednak, którą (które) konkretnie z tych jednostek redakcyjnych, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszono. Zarzut ten nie został więc prawidłowo sformułowany. Uwzględniając natomiast treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącą się do tego zarzutu, w której wskazywano na pkt 1 i 4 art. 7 ustawy o ochronie zabytków, podkreślić trzeba, że ochrona konkretnego zabytku może wynikać z obu tych regulacji. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, forma ochrony zabytków polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Okoliczność ta co do zasady nie wyklucza zastosowania co do konkretnych zabytków dodatkowych ustaleń ochronnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 24.04.2019 r., II OSK 3112/18, LEX nr 2699897). Zarzut ten nie podlegał więc uwzględnieniu. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego uregulowania, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, tak szeroka definicja organizacji społecznych w pełni pozwala przyjąć, że stowarzyszenie G. i Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. spełniają przesłanki do uznania ich za organizacje wskazane w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 134 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. podkreślić trzeba, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Już tylko z tego powodu Sąd I instancji nie mógł naruszyć powyższych przepisów procedury administracyjnej, gdyż ich nie stosował. Zarzuty te są więc chybione. Zauważyć ponadto wypada, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję prawidłowo ocenił, że MKiDN, orzekając na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszył powyższych unormowań i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. To, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest zgodne z oczekiwaniem strony, nie oznacza, że zostało wydane z naruszeniem prawa. W szczególności zaznaczyć trzeba, że podejmując zaskarżoną decyzję MKiDN nie naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie Minister orzekał jako organ odwoławczy i wydając decyzję odmienną od decyzji organu I instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności, lecz działał w ramach przysługujących mu kompetencji. Nie pozbawił przy tym żadnej ze stron prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej (zredagowanej w dwóch odrębnych pismach) zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.