II OSK 2236/13

Dnia 18 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 258/13 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] – [...] w W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miasta W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., sygnatura akt II SA/Wr 258/13, rozpoznając skargę E. [...] Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] i [...] w W., w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność oznaczonych części tej uchwały i w punkcie drugim wyroku oddalił dalej idącą skargę. Ponadto orzekł o tym, że zaskarżona uchwała w częściach, w której stwierdzono jej nieważność, nie może być wykonywana (punkt trzeci wyroku) oraz o kosztach postępowania (punkt czwarty wyroku) w ten sposób, że zasądził od Gminy W. na rzecz skarżącej 557 zł. W skardze, stanowiącej podstawę wydania wskazanego wyroku, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ Art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa. 2/ Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz obywatela. 3/ Art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność granic obszaru objętego planem określonych w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z granicami obszaru objętego planem określonymi w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. 4/ Art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem warunków uzgodnienia dokonanego uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. 5/ § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie obowiązkowego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest określenie wysokości zabudowy, dla wszystkich kategorii terenów oznaczonych symbolami "S/ZE", "KDZ", "KDD" i "KDW" w zakresie zabudowy innej niż budynki, słupy ogłoszeniowe, wolnostojące maszty i inne budowle niebędące obiektami liniowymi w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na danym obszarze realizację innych budowli niż wskazane wyżej obiekty. 6/ § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie obowiązkowego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w szczególności braku określenia parametrów dopuszczonej do lokalizacji na obszarze opracowania sieci podziemnych korytarzy oraz taśmociągów i innych instalacji służących transportowi surowców i produktów oraz braku określenia warunków powiązań tej sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. 7/ § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego nie wynikających z potrzeb ochrony środowiska, w szczególności nie wynikających z żadnego wytworzonego w związku z uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu dokumentu. 8/ Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 156 ust. 1 oraz art. 161 tej ustawy poprzez wkroczenie w kompetencję organów administracji geologicznej do określania wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska i ustalenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunku wydobycia kopaliny ze złoża polegającego na dokonaniu odpowiednich zabezpieczeń obiektów budowlanych. 9/ Art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i ustalenie przeznaczenia oraz sposobu korzystania z konkretnie wskazanych obiektów znajdujących się na obszarze zaskarżonego planu. 10/ Art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo uznania Przez Radę Miejską W. uchwałą z [...] stycznia 2011 r. nr [...], że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalone uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] jest nieaktualne. 11/ Art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni. 12/ Wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji reguł dotyczących przestrzegania poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i dookreśloności prawa poprzez użycie w tekście uchwały sformułowań i zwrotów niedookreślonych lub wieloznacznych, wprowadzenie do tekstu uchwały sformułowań będących zaleceniami nie stanowiącymi elementu normy oraz postanowień niewykonalnych. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...], które w zaskarżonym planie objęte zostały przede wszystkim obszarem o symbolu "S/ZE", że obszar ten przeznaczony jest na hałdy i osadniki mające podlegać rekultywacji, która może polegać na przemieszczaniu mas skalnych i ziemnych, że uzyskała pozwolenie na budowę na działkach nr [...] i [...], znajdujących się poza granicami zaskarżonego planu miejscowego, zakładu produkcji innowacyjnego paliwa energetycznego z odpadów poflotacyjnych oraz że działalność tego zakładu wymaga, w celu dostawy surowców, skutecznego skomunikowania z osadnikami znajdującymi się na obszarze oznaczonym symbolem "S/ZE". W związku z tym skarżąca kwestionowała § 13 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego, w którym stanowi się, że przemieszczanie mas skalnych i ziemnych oraz innych surowców bądź produktów poza tereny oznaczone symbolem "S/ZE" może być prowadzone jedynie przy wykorzystaniu podziemnych korytarzy, o których mowa w § 9 ust. 12 pkt 8 zaskarżonego planu. Podniosła, że na terenie oznaczonym symbolem "S/ZE" wyłączona została jakakolwiek działalność, która nie byłaby działalnością rekultywacyjną. Ponadto działalność tą faktycznie zamknięto na tym terenie. Zdaniem skarżącej konieczność korzystania z podziemnych korytarzy do przemieszczania mas skalnych i ziemnych oraz innych surowców i produktów poza tereny kategorii "S/ZE" w sposób nieuzasadniony utrudnia, a nawet uniemożliwia działalność skarżącej oraz rekultywację hałdy. Dopuszczenie przemieszczania mas skalnych i ziemnych poza tereny oznaczone symbolem "S/ZE" wyłącznie w podziemnych korytarzach winno być uzasadnione potrzebą społeczną i interesem ogółu. Zdaniem skarżącej przeciwko kwestionowanej regulacji przemawia nie tylko jej interes indywidualny, ale także interes ogółu. W interesie ogółu leży bowiem skuteczna rekultywacja terenu "S/ZE", co może być niemożliwe z uwagi na wymóg ustalony w § 13 ust. 4 zaskarżonego planu. Zdaniem skarżącej takie ograniczenie jest nadmierne, nieproporcjonalne i niczym nieuzasadnione. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma dwa załączniki graficzne przedstawiające granice obszaru objętego projektem planu. Zdaniem skarżącej powinny one przedstawiać takie same obszary. Tymczasem obszary na nich przedstawione różnią się. W konsekwencji jeden z tych obszarów nie pokrywa się z obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. W szczególności nie pokrywa się obszar zaznaczony w załączniku nr 2. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że Zarząd Powiatu [...] uzgodnił przedstawiony mu projekt planu miejscowego z uwagami dotyczącymi § 10 oraz 13 ust. 4, które nie zostały w zaskarżonym planie uwzględnione. Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że według powołanego przepisu rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wysokości projektowanej zabudowy. Natomiast w zaskarżonej uchwale określono maksymalną wysokość nowych i nadbudowywanych budynków (tereny "U", "ZE", "ZD" i "W"), wysokość wolnostojących masztów i innych budowli niebędących obiektami liniowymi (§ 6 ust. 5) oraz dopuszczalną wysokość słupów ogłoszeniowych (§ 5 ust. 5 pkt 1 lit. a), ale nie ustalono wysokości zabudowy na terenach przeznaczonych na komunikację ("KDZ", "KDD" i "KDW") oraz na terenie o symbolu "S/ZE". Skarżąca zaznaczyła przy tym, że w zasadzie na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz że do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zaliczono taśmociągi oraz inne instalacje służące transportowi surowców i produktów. W efekcie, taśmociągi oraz inne instalacje służące transportowi surowców i produktów, nie będące budynkami, nie mają określonej górnej granicy wysokości na obszarach, na których dopuszczono ich nadziemne lokalizowanie. Powyższe powoduje, że pominięto obowiązkowy parametr kształtowania zabudowy, co stanowi istotne naruszenie prawa w postaci zasad sporządzania planu miejscowego. Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że według powołanego przepisu rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W zaskarżonym planie nie określono zaś koniecznych powiązań elementów infrastruktury technicznej w postaci podziemnych korytarzy z systemem zewnętrznym. Podkreślono przy tym, że według zaskarżonego planu to właśnie podziemne korytarze stanowią sposób przemieszczania mas skalnych i innych poza obszar o symbolu "S/ZE". W efekcie – zdaniem skarżącej – zaskarżony miejscowy plan nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego, co powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż sposób zagospodarowania obszaru planu miejscowego winien uwzględniać występowanie chronionych gatunków roślin i zwierząt podlegających ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody i wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, mimo że z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że na obszarze objętym planem nie występują chronione gatunki roślin lub zwierząt. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 156 ust. 1 oraz art. 161 tej ustawy wskazano, że w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały zawarto warunek wydobywania kopaliny polegający na dokonaniu odpowiednich zabezpieczeń obiektów budowlanych na obszarze zaskarżonego planu, co – zdaniem skarżącej – wkracza w kompetencje organów administracji geologicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że w § 4 ust. 3, 6 i 7 zaskarżonego planu miejscowego określono przeznaczenie konkretnych obiektów, mianowicie odpowiednio [...], podziemnego korytarza Kopalni [...] oraz projektowanego korytarza, co zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne, gdyż w planie miejscowym można określać przeznaczenie terenu, a nie obiektów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że Rada Miejska W. uchwałą z [...] stycznia 2011 r. nr [...] uznała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy za nieaktualne. Dalej wywiedziono, że stwierdzenie przez Radę Miejską, że projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium, które uznano za nieaktualne, powoduje istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu. Jest to bowiem naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Gdyby bowiem przystąpiono do sporządzenia oraz uchwalono Stadium, któremu można by przypisać walor aktualności, niewątpliwie inne byłyby ustalenia Studium w stosunku do obszaru objętego planem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że nieruchomości skarżącej objęte zaskarżonym planem miejscowym to teren osadników mułów węglowych, czyli surowca używanego przez skarżącą. Działalność skarżącej z użyciem tego surowca po pierwsze, spowoduje wygenerowanie kilkunastu miejsc pracy, po drugie, spowoduje pozyskanie zrekultywowanych, pełnowartościowych terenów w centrum miasta, co z kolei wpłynie na jego rozwój. Ustalenia zaskarżonego planu sprawią, że skarżąca nie będzie mogła prowadzić tej działalności. Spowoduje to drastyczny spadek wartości gruntu, budowli hydrologicznych (osadników mułów węglowych) oraz znajdującego się tam surowca, których właścicielem jest skarżąca. Uzasadniając zarzut naruszenia wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji reguł dotyczących przestrzegania poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i dookreśloności prawa podniesiono, że w tekście zaskarżonej uchwały użyto sformułowań i zwrotów niedookreślonych lub wieloznacznych, będących zaleceniami nie stanowiącymi elementu normy oraz postanowień niewykonalnych. W szczególności kwestionowano użycie takich określeń, jak "bezpośrednie sąsiedztwo", "dach typu sąsiedzkiego", "sąsiedztwo", "obiekty, które zostały zrealizowane", "istniejące budynki lub inne istniejące obiekty", "modernizacja" oraz takich ustaleń, jak to, aby odwodnienie deszczowe było "sprawne". Kwestionowano też, twierdząc, że nie jest to wykonalne, ustalenie, aby słupy ogłoszeniowe mogły pełnić dodatkowo inne funkcje, właściwe dla przestrzeni publicznych, takie jak m.in. toalety publicznej. Wywiedziono, że nie jest to możliwe z uwagi na warunki techniczne przewidziane dla toalet publicznych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, który dotyczy naruszenia przez Radę Miejską W. przysługującego skarżacej prawa własności do nieruchomości, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności do wyszczególnionych w skardze działek, jednakże dalej rozważał, czy ingerencja ta ma podstawy prawne, a w konsekwencji czy należy ją uznać za legalną. W związku z tym stwierdził, że nieruchomości skarżącej - działki o numerach [...], [...] i [...] - znajdują się gównie na terenie oznaczonym symbolem "S/ZE". Teren ten zgodnie z § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały został przeznaczony dla hałd i osadników mających podlegać rekultywacji, obejmującej zmiany rzeźby terenu i kształtowanie zielni, głownie wysokiej. Rekultywacja ta służyć ma w szczególności zwiększeniu walorów krajobrazowych i rekreacyjnych hałd, poprawie stabilności powierzchni hałd, ograniczeniu skali występujących procesów erozyjnych. W ramach prac rekultywacyjnych dopuszcza się przemieszczenie mas skalnych i ziemnych z których zbudowane są hałdy i osadniki, modyfikacje lub likwidacje zbiorników wodnych, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przekształcenie występującej na tym terenie zielni. Przewidziane w planie przemieszczanie mas skalnych i ziemnych oraz innych surowców bądź produktów poza teren o symbolu "S/ZE" może być prowadzone jedynie przy wykorzystaniu podziemnych korytarzy, o których mowa w § 9 ust. 12 pkt 8 zaskarżonego planu. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie lokalizacji sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych dla dróg publicznych oraz na terenach "S/ZE.1", "S/ZE.2", "ZE.1" i "KDW.1" dopuszcza się budowę podziemnych korytarzy, taśmociągów oraz innych instalacji służących transportowi surowców i produktów. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca przede wszystkim twierdziła, że takie postanowienia planu miejscowego spowodują ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na produkcji paliwa energetycznego z odpadów poflotacyjnych na działkach nr [...] i nr [...], dla której uzyskała decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na tych działkach zakładu produkcyjnego. Działki te oraz, co za tym idzie, zakład produkcyjny nie znajdują się na terenie zaskarżonego planu miejscowego. Według skarżącej prowadzenie zakładu wymaga skutecznego skomunikowania go z osadnikami położonymi na terenie zaskarżonego planu. Wskazane ustalenia zaskarżonego planu, w szczególności nakaz korzystania przy transporcie mas skalnych i mułów poflotacyjnych z podziemnych korytarzy stoją na przeszkodzie takiego skomunikowania. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na to, że poza zaskarżoną uchwałą Rada Miejska W., ze względu na złożoność i skalę problemów oraz zagadnień, które należało rozstrzygnąć na tym obszarze miasta, uchwaliła na sesji w dniu [...] grudnia 2012 r. jeszcze dwa inne miejscowe plany zagospodarowania terenu. Dla obszaru bezpośrednio sąsiadującego od południa ze spornych planem Rada uchwałą Nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] — [...] w W. Natomiast dalej na południe uchwałą nr [...] przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] – [...] w W. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy uwzględnić charakter części miasta, która została objęta postanowieniami zaskarżonego planu oraz pozostałymi dwoma planami miejscowymi. W związku z tym wskazał, że został nimi objęty obszar miasta, który przez długi okres był eksploatowany górniczo, ale który równocześnie położony jest w centralnej części miasta. Zaskarżona uchwała oraz dwie pozostałe mają więc na celu z jednej strony zapewnić niezbędną ochronę tej kulturowej spuścizny, ale także podjęte w nich regulacje są odpowiedzią na współczesne wyzwania jakie stają przed miastem wielkości W. Obecnie na tym całym obszarze znajdują się nie tylko częściowo porośnięte roślinnością hałdy, osadniki ale także są tam obiekty przemysłowe. Część z tych obiektów przedstawia dużą wartość historyczną, co – zdaniem Sądu pierwszej instancji - miało istotne znaczenie dla przyjętych w planie rozwiązań urbanistycznych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na realizowany przez Gminę W. projekt rewitalizacji obiektów przemysłowych po byłej Kopalni [...] "[...]", czyli teren objęty uchwałą nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] — [...] oraz stosunkową bliskość obszaru zaskarżonego planu i terenu, na którym zlokalizowana jest największa w W. galeria handlowa, i wynikające z tego faktu kwestie związane z istniejącym układem komunikacyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyżej przedstawione okoliczności mają istotne znaczenie z punktu widzenia oceny legalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze względu na charakter tego obszaru miasta rozwiązania przyjęte w tych trzech planach powinny być rozpatrywane w kontekście jednego obszaru funkcjonalnego. Jest to – jak wskazał - kompleksowe rozwiązanie urbanistyczne dotyczące ścisłego centrum miasta. Zauważył też, że wszystkie te plany miejscowe zostały zaskarżone przez skarżącą do Sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że chronione w Konstytucji oraz w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dalej wskazał na możliwości ograniczenia prawa własności przewidziane w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uznał też, że m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepisy uprawniające do ograniczania prawa własności oraz że gmina posiada kompetencję do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem jednak, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Dalej, przedstawiając stanowisko doktryny i orzecznictwa odnośnie do tak zwanego władztwa planistycznego, stwierdził, że kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę należy ocenić, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes skarżącej. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy uzasadniono, dlaczego teren o symbolu "S/ZE" przeznaczony został dla hałdy i osadników mających podlegać rekultywacji oraz dlaczego przemieszczenie mas skalnych i ziemnych poza ten teren może być prowadzone jedynie przy wykorzystaniu podziemnych korytarzy. Wskazał, że uzasadnienie uchwały zawiera również szczegółowe rozważania w zakresie konfliktu interesów i rozstrzyga dlaczego niemożliwe było zaakceptowanie proponowanych przez skarżącą rozwiązań. W szczególności – jak zauważył - w uzasadnieniu skarżonej uchwały zwraca się uwagę na treść Studium, które w przypadku spornego obszaru wprost przewiduje rekultywację osadnika. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na nieokreślenie w Studium warunków na jakich przewidywana rekultywacja może być prowadzona, w toku prac planistycznych nad planem w sposób szczegółowy kwestię tę rozważano, uwzględniając przy tym fakt, że zgodnie ze Studium finałem tego procesu winno być pozostawienie w tym miejscu terenu pokrytego zielenią wysoką. Rozważano w tej sytuacji różne warianty rekultywacji, włącznie z dopuszczeniem tylko rekultywacji polegającej na zabezpieczeniu hałdy przed obsuwaniem się ziemi i generowaniem ewentualnych szkodliwych odcieków. Podkreślano, że taki sposób rekultywacji pozwalałby na utworzenie postulowanego w inwentaryzacji przyrodniczej z 2005 r. użytku ekologicznego oraz ścieżek spacerowych i punktów widokowych (pozwalających na obserwowanie z wierzchowiny hałdy panoram W. i jego okolic), a także taki sposób potraktowania rekultywacji byłby najkorzystniejszy dla zabezpieczenia otoczenia cennego zespołu zabytkowego dawnej kopalni "[...]", znajdującego się po drugiej stronie ulicy [...]. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w uzasadnieniu uchwały wskazuje się, że hałda, o której mowa, wraz z inną położoną nieco na południe, pomiędzy ulicami [...] i [...], otaczają - wpisany do rejestru zabytków - zespół dawnej kopalni "[...]", zapewniając mu odpowiednie kulturowe i krajobrazowe tło. Zdaniem autorów projektu uchwały zachowanie tych hałd oraz prowadzona już rewitalizacja zabytkowego zespołu dawnej kopalni "[...]" dają szansę – za przykładem francuskiego rejonu [...] - na wpisanie obszaru, na którym zachowały się te pogórnicze pamiątki przeszłości, na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwzględniając te okoliczności, wyważając różne racje oraz kierując się zasadą proporcjonalności, autorzy zaskarżonego planu zdecydowali się jednak dopuścić postulowaną przez właściciela hałdy eksploatację mułów węglowych z osadnika, poprzez brak wprowadzania zakazu takiej działalności w trakcie rekultywacji hałdy i znajdującego się na niej osadnika. Powołując się na postanowienia Studium wykluczono przy tym możliwość przerabiania na terenie "S/ZE.1" mułów węglowych na paliwo. Studium dopuszcza bowiem jedynie rekultywację osadników, a nie działalność przemysłową (przetwórczą) na tym obszarze. Wskazano, że taką możliwość zapewnia się na położonych po drugiej stronie ul. [...] gruntach należących do skarżącej i objętych sąsiednim planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu uchwały zawraca się przy tym uwagę na istniejącą tam bocznicę kolejową, za pomocą której możliwe będzie wyekspediowanie wyprodukowanego paliwa oraz że znalazły się tam także szczegółowe rozważania dotyczące sposobu realizacji transportu mas skalnych i mułów pokopalnianych. Podał też, że ze względu na parametry ulic wykluczono postulowane przez skarżącą wykorzystanie w tym celu ul. [...], zaś za niebezpieczne uznano włączenie ruchu ciężarowego z tej ulicy do ulicy [...], ponieważ łączące je skrzyżowanie ma niewielką przepustowość i już wykorzystywane jest przez samochody dojeżdżające do lub z [...] Ośrodka [...] oraz dużej przychodni lekarskiej i apteki. Jednocześnie ze względu na istniejącą zabudowę położoną blisko jezdni, stwierdzono, że nie jest możliwa przebudowa ul. [...] i dostosowanie jej do bezpiecznego przejazdu samochodów ciężarowych. Wreszcie – zdaniem Sądu pierwszej instancji - za istotne uznano ochronę zespołu zabytkowego dawnej kopalni "[...]", który położony naprzeciwko, byłby poddany tej niepożądanej presji komunikacyjnej. Konsekwencją powyższych ustaleń jest wprowadzenie w zaskarżonym planie transportu surowców i produktów z hałdy podziemnymi korytarzami, taśmociągami lub innymi instalacjami służącymi do takiego transportu. W tym zakresie uzasadnienie uchwały wskazuje, że jest to ogólnie stosowany w miastach o tradycjach górniczych, do których należy W., sposób transportu. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zbliżone rozwiązanie polegające na ekspedycji paliwa z zakładu produkcji innowacyjnego paliwa energetycznego z opadów poflotacyjnych do wagonów kolejowych bezpośrednio z mieszalnika transporterem taśmowym biegnącym nad torami kolejowymi, przewiduje wydana na rzecz skarżącej decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd pierwszej instancji dodał przy tym, że będzie to najkrótsza trasa łącząca należące do skarżącej obszary rekultywowanej hałdy i bocznicy kolejowej. Dopuszczenie w tym przypadku możliwości przemieszania mas skalnych po drogach publicznych – w szczególności w centrum miasta – mogłoby generować istotne uciążliwości przez szereg lat. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała zawiera zatem precyzyjne rozważania dotyczące przyjętej koncepcji urbanistycznej. Przedstawione przez organ argumenty zarówno w uzasadnieniu planu, jak również w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach są w zakresie omawianej kwestii racjonalne i przekonujące. Zaproponowane rozwiązania w zakresie transportu materiałów ze zrekultywowanej hałdy wydają się niezbędne dla ochrony zespołu zabytkowego dawnej kopalni "[...]" oraz służącego jej ochronie przyjętego dla tego zespołu sposobu wykorzystania - jako ponadlokalnego centrum kultury. Zaproponowane w § 13 ust. 4 uchwały rozwiązanie technologiczne polegające na nakazie przemieszczania mas skalnych i ziemnych oraz innych surowców bądź produktów poza teren "S/ZE" przy wykorzystaniu podziemnych korytarzy jest ponadto znane dla obszarów górniczych i znacznie przyczynia się do ograniczenia konfliktów przestrzennych. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie rozwiązanie daje również szanse powiazania gospodarczego i technologicznego terenów nalężących do skarżącej. Kolizją dla tego rozwiązania nie są również przeszkody powodowane przez ciągi komunikacyjne. Z tego względu w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło w sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżąca nadal ma możliwość przemysłowego wykorzystania należącego do niej terenu. Wybór tego rozwiązania był skutkiem wyważania różnych racji i zastosowania zasady proporcjonalności. Oznacza to zatem, że w tym przypadku nie doszło do przeważenia interesu ogólnego nad indywidualnym interesem skarżącej. Został zatem spełniony ciążący na organach Gminy obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, który uprawnia do ingerencji w prawo własności skarżącej. Nie doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień i naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska było także – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem tego Sądu organ planistyczny decydując o przeznaczeniu terenu, w sposób wystarczający uwzględnił czynniki, które spowodowały, że najlepszym sposobem wykorzystania terenu był ten, który ustalony został w zaskarżonym planie miejscowym. Rozważając kwestię ewentualnej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącej, z uwagi na posiadanie przez nią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżony plan miejscowy w sposób bezpośredni nie odnosi się do terenu, na którym skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę. Oceniając zarzut związany z utratą aktualności przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała, która uznaje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego za nieaktualne nie ma wpływu na przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała ta ocenia studium, jednak studium nadal pozostaje w obrocie prawnym jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowiąc przeszkody dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały z pominięciem warunków uzgodnienia dokonanego uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że Zarząd Powiatu co do zasady uzgodnił projekt planu. Odnosząc się do zarzutu związanego z niezgodnością obszaru objętego planem z granicami obszarów zaznaczonych na dwóch załącznikach do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] – [...] w W. Sąd pierwszej instancji, uznając go za niezasadny, stwierdził, że na obu załącznikach granice obszaru objętego projektem planu określone są w sposób identyczny i w pełni się pokrywają. Załączniki te – jak wskazał – różnią się jedynie rodzajem wyeksponowanych oznaczeń graficznych. Stwierdził, że wbrew zarzutom skargi taki sposób wyznaczenia granic jest jednoznaczny i można na tej podstawie wskazać granice obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło do naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w zaskarżonym planie ustaleń dotyczących wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem "S/ZE" oraz terenów komunikacji oznaczonych symbolami "KDZ", "KDD" i "KDW" w zakresie zabudowy innej niż budynki, słupy ogłoszeniowe, wolnostojące maszty i inne budowle niebędące obiektami liniowymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w planie miejscowym należy zamieścić ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają takie ustalenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy należy interpretować w ten sposób, że obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu) jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy. W związku z tym dla terenów "S/ZE", "KDZ", "KDD" i "KDW" plan zawiera wymagane powołanym przepisem ustalenia. Z tych samych powodów Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia § 4 pkt 9 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w szczególności braku określenia parametrów dopuszczonej do lokalizacji na obszarze opracowania sieci podziemnych korytarzy oraz taśmociągów i innych instalacji służących transportowi surowców i produktów oraz brak określenia warunków powiązań tej sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Uznając za niezasadny zarzut naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały określa zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, które wynikają z potrzeb ochrony środowiska oraz wytworzonych w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu dokumentów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji i wyprowadzanych z tego przepisu reguł dotyczących poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i dookreśloności prawa Sąd pierwszej instancji uznał, że użyte w uchwale sformułowania nie są na tyle niekonkretne i nieczytelne, aby z ich powodu istniała trudność z prawidłowym stosowaniem uchwały. Odnośnie do zarzutu dotyczącego dodatkowych funkcji jakie mają pełnić w przestrzeni publicznej słupy ogłoszeniowe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest on nietrafny chociażby z tego powodu, że istnieje możliwość uzyskania na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowalne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto przyczyny uwzględnienia niektórych zarzutów skargi. Uznał przy tym, że zasadność części zarzutów nie uprawnia do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż nie doszło do takiego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czy istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które powodowałyby konieczność stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, mianowicie w punkcie drugim, w którym oddalono skargę skarżącej, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. 1/ Naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przekroczeniu granic sprawy i dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały w kontekście ustaleń i uwarunkowań zagospodarowania dotyczących obszarów położonych poza obszarem zaskarżonego planu. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie i niezasadnie wyznaczył "jeden obszar funkcjonalny", obejmujący trzy wyznaczone przez Radę Miejską jednorodne obszary urbanistyczne, objęte odrębnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz obszar największej w W. galerii handlowej, jako obszar, którego ustalenia rozumiane jako całość mogą oddziaływać na interes prawny skarżącej skonkretyzowany ustaleniami zaskarżonego planu. Ponadto zarzucono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie i bezpodstawnie przyjął, iż inwestycja publiczna polegająca na rewitalizacji obiektów przemysłowych po byłej Kopalni [...] "[...]" oraz galeria handlowa, położone poza obszarem objętym zaskarżonym planem, oddziałują bezpośrednio na ustalenia dotyczące zagospodarowania obszaru, którego właścicielem jest skarżąca, i w sposób usprawiedliwiony tymi oddziaływaniami ograniczają prawo własności nieruchomości, mimo że oddziaływanie tych obiektów nie wkracza w obszar objęty zaskarżonym planem. W związku z tym stwierdzono, że naruszono także art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wkroczenie w wyłączne kompetencje organów gminy do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy, w tym poprzez określenie obszaru objętego planem miejscowym i skoordynowanie, wbrew wyraźnej decyzji organów gminy wyrażonej w uchwałach w sprawie przystąpienia do sporządzania planów miejscowych, polityki przestrzennej poprzez połączenie wyodrębnionych przez Radę Miejską W. obszarów w jeden obszar urbanistyczny, którego ustalenia należy rozpatrywać łącznie. 2/ Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że uchwała ta została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych, to jest z rażącym naruszeniem prawa własności nieruchomości skarżącej, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz ignorując walory ekonomiczne przestrzeni. 3/ Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 27 i art. 9 ust. 4 tej ustawy poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że naruszono zasady sporządzania planów miejscowych, poprzez uchwalenie zaskarżonego planu w sytuacji, gdy Rada Miejska uchwałą z [...] listopada 2011 r. stwierdziła, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. jest nieaktualne. Zdaniem skarżącej Sąd wadliwie przyjął, że stwierdzenie stosowną uchwałą, iż Studium jest nieaktualne nie stanowi przeszkody w prowadzeniu prac nad nowym planem miejscowym. 4/ Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych, co miało polegać na nieokreśleniu na terenach oznaczonych symbolami "S/ZE", "KDZ", "KDD" i "KDW" wysokości zabudowy innej niż budynki, słupy ogłoszeniowe, wolnostojące maszty i inne budowle niebędące obiektami liniowymi w sytuacji, w której plan miejscowy dopuszcza na tych obszarach realizację innych niż wskazane budowli. Skarżąca twierdziła, że zaskarżony plan miejscowy dopuszcza na wskazanych obszarach lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym taśmociągi oraz inne instalacje służące transportowi surowców i produktów, ale nie określa maksymalnej ich wysokości. 5/ Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 tej ustawy poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i przyjęcie, że granice obszaru objętego załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Miejskiej W. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego pokrywają się w pełni z granicami obszaru objętego zaskarżonym planem określonymi w załączniku nr 1 do tego planu. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Miejska W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w oznaczonej częsci) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącej pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sprawy. To co według skarżącej miało być przekroczeniem granic sprawy stanowiło uwzględnienie okoliczności, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występujących poza granicami zaskarżonego planu. Takie działanie Sądu było dopuszczalne i wręcz było obowiązkiem Sądu. Oceniając zgodność z prawem planu miejscowego, w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego, należy uwzględnić wszystkie istotne okoliczności, także takie, które występują poza obszarem objętym zaskarżonym planem. Konkretnego planu miejscowego nie można oceniać w oderwaniu od jego otoczenia. Jest on bowiem częścią systemu prawnego służącego kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Takie działanie nie stanowi przekroczenia granic skargi, gdyż Sąd administracyjny nie ocenia pod względem zgodności z prawem innych planów niż zaskarżony. Nie wkracza też w kompetencje gminy w zakresie planowania przestrzennego. Uwzględnia jedynie okoliczności faktyczne, mianowicie otoczenie zaskarżonego planu. Zauważyć należy, że także skarżąca w swojej argumentacji uwzględnia okoliczności spoza obszaru zaskarżonego planu. Występujące w rozpoznawanej sprawie okoliczności tego wymagają, gdyż na terenie jednego planu skarżąca ma zakład produkcyjny, na terenie innego bocznicę kolejową wykorzystywaną do prowadzenia działalności w tym zakładzie i na obszarze dwóch innych nieruchomości, z których czerpie surowiec potrzebny do prowadzenia tej działalności. Jak widać, nie można obszaru jednego planu traktować jako zamkniętej całości, pozostającej bez jakiegokolwiek związku z otoczeniem. Słuszne jest więc stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że obszar zaskarżonego planu oraz jego otoczenie stanowi funkcjonalną całość. Uzasadniało to uwzględnienie tego, że w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem znajduje się galeria handlowa oraz była Kopalnia [...] "[...]". Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na szereg okoliczności, które uzasadniają ograniczenie prawa własności skarżącej. Zauważyć należy, że ograniczenia te są konieczne z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia sprzecznych interesów związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości położonych, czego żadna ze stron nie kwestionuje, praktycznie w centrum W. i w takich szczególnych warunkach, że niektóre zajęte są przez byłe kopalnie węgla oraz hałdy powstałe w związku z wydobyciem węgla, a inne jak typowe nieruchomości śródmiejskie. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, sporządzone mimo braku wyraźnego takiego prawnego nakazu, trafnie uznał, że nie przekroczono władztwa planistycznego, zaś ustalone w zaskarżonym planie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są w odpowiednich proporcjach do wartości, które mają chronić. Dodatkowo należy zauważyć, że "uciążliwość" najbardziej kontrowersyjnego z punktu widzenia skarżącej ograniczenia, mianowicie nakazu przemieszczania mas skalnych i ziemnych oraz innych surowców bądź produktów poza teren "S/ZE", jedynie przy wykorzystaniu podziemnych korytarzy (§ 13 ust. 4 zaskarżonego planu), nie jest tak znaczna, jak zdaje się przyjmować skarżąca. Jak wynika z przytoczonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonej uchwały powołany przepis został wprowadzony do zaskarżonego planu głównie po to, aby wykluczyć transport surowca pozyskiwanego z hałdy znajdującej się na terenie "S/ZE.1" do zakładu prowadzonego przez skarżącą po drogach publicznych. Dotyczy on zatem materii związanej z organizacją ruchu na drodze publicznej, która nie jest regulowana w planach miejscowych, lecz przez organy właściwe do zarządzania ruchem (art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i w formach przewidzianych przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729). Zatem, § 13 ust. 4 zaskarżonego planu musi być interpretowany z uwzględnieniem tej istotnej okoliczności prawnej. Nie można więc nadawać mu takiego znaczenia, że bezpośrednio z niego wynika zakaz poruszania się po drogach publicznych pojazdów z określonym ładunkiem. Może on stanowić natomiast podstawę prawną dla decyzji administracyjnych, które zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagają zgodności z planem miejscowym. To potwierdza stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego skarżąca nadal będzie mogła prowadzić dotychczasową działalność. To zaś osłabia twierdzenia o nadmiernym ograniczeniu jej prawa własności. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 27 i art. 9 ust. 4 tej ustawy nie jest zasadny. Z art. 32 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że w razie uznania przez radę gminy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktualne rada ta podejmuje działania, o których mowa w art. 27 powołanej ustawy, czyli przystępuje do zmiany studium. Rację ma więc skarżąca, kiedy twierdzi, że przepis ten określa konkretny obowiązek organu gminy. Nie można jednakże podzielić stanowiska skarżącej, że niewykonanie tego obowiązku powinno stanowić "przeszkodę merytoryczną dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi". Taka wykładnia powołanych przepisów prawa w istocie prowadzi do stworzenia swoistej sankcji zmierzającej do wykonania obowiązku rady gminy wynikającego z art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA jest to za daleko idąca wykładnia. Skarżąca sama zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brak podstaw do przyjęcia, iż uchwała o nieaktualności studium nie wpływa na jego ważność oraz nie powoduje także uchylenia tego aktu. Wprost skarżąca przyznaje, że ustawodawca nie przewiduje wyraźnie żadnych sankcji za niedochowanie obowiązku określonego w art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest wobec tego dopuszczalne tworzenie takiej sankcji w drodze wykładni. Do tego zaś w istocie prowadzi proponowana przez skarżącą koncepcja, według której uchwała stwierdzająca, że studium jest nieaktualne powoduje uchylenie stosowalności studium. Zatem, Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych przepisów przyjmując, że uchwała o uznaniu studium za nieaktualne nie ma wpływu na możliwość uchwalenia planu miejscowego. Także zarzut naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Istota tego zarzutu polega na tezie, że sprzecznie z powołanymi przepisami w zaskarżonym planie nie określono wskaźnika zabudowy, jakim jest określenie maksymalnej wysokości zabudowy, dla przewidzianych w tym planie taśmociągów oraz innych instalacji służących do transportu surowców i produktów. W ocenie NSA powołane w zarzucie przepisy prawa nie mogą być interpretowane w ten sposób, że dotyczą one także taśmociągów i podobnych nim urządzeń. Faktem jest, że taśmociągi mogą być uznane za budowle, a więc za formę zabudowy terenu, zaś w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o obowiązku określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Jednakże należy mieć na uwadze funkcje powołanej regulacji. Ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy po to, aby zabudowę w zakresie wysokości ograniczać tam, gdzie jest to konieczne z uwagi na wartości chronione ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie więc przepisy te dotyczą budynków oraz budowli, które mogą mieć różną wysokość i w przypadku których zwiększenie wysokości jest dla właściciela nieruchomości korzystniejsze, gdyż prowadzi do zintensyfikowania wykorzystania nieruchomości. W takich przypadkach jest oczywiste, że gmina musi określić granice korzystania z prawa własności nieruchomości, w tym określić dopuszczalną wysokość budynku lub budowli. Takiej potrzeby nie ma w przypadku taśmociągów. Nie posiadając wiedzy specjalnej z zakresu budowy i funkcjonowania taśmociągów można stwierdzić, że nie występują w tym przypadku czynniki, które skłaniałyby właścicieli nieruchomości do nadmiernego zwiększania wysokości tego rodzaju urządzeń. Nie występuje więc bezwzględna konieczność określenia ich maksymalnej wysokości. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza, że zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od okoliczności faktycznych i w przypadku taśmociągów przepis ten nie musi być stosowany. W końcu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 tej ustawy, sformułowany w związku z twierdzeniem, że granice obszaru objętego projektem planu przedstawione na dwóch załącznikach graficznych do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie pokrywają się, z czego wynika, że granice obszaru objętego projektem planu, którego dotyczy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, są różne od granic planu miejscowego określonych w części graficznej zaskarżonej uchwały. Oceniając ten zarzut należy zauważyć, że w istocie chodzi o ocenę dowodów, jakimi w tym przypadku są powołane załączniki. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej porównuje oba załączniki do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wskazując na – jej zdaniem – istotne różnice. To wszystko skarżąca poprzedza zdaniem, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, według którego granice na obu załącznika są identyczne i pokrywają się. Zatem – jak już powiedziano - chodzi o ocenę dowodów, a nie kwestię związaną ze stosowaniem prawa materialnego. Powołanie więc przy formułowaniu ocenianej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest trafne. Niezależnie od tego NSA uważa, że Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu przy ocenie powołanych załączników. Sąd drugiej instancji również nie widzi istotnej różnicy w określeniu przebiegu granic obszarów oznaczonych na obu załącznikach do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Różnice są, ale wynikają z tego, że na jednym załączniku granica jest oznaczona cienką linią przerywaną, a na drugim grubą linią przerywaną. Można się zgodzić ze skarżącą, że w ogóle wywołuje wątpliwości sporządzenie dwóch załączników do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jest też widoczne, że to właśnie sporządzenie dwóch załączników różniących się techniką oznaczenia obszaru projektowanego planu wywołało wątpliwości co do identyczności tych obszarów. Jednakże te wątpliwości nie są na tyle istotne, jak twierdzi skarżąca, aby stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu. Z twierdzeń skarżącej wynika, że chodzi o szczegóły, które być może wynikają z tego, że na jednym załączniku granica jest oznaczona grubą kreską, a na drugim cienką. Sama też skarżąca przyznaje, że obszar przedstawiony na jednym z dwóch załączników pokrywa się z tym, który ostatecznie wskazano w części graficznej zaskarżonego planu. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącej jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA na mocy art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącej poniesione przez organ administracji koszty postępowania kasacyjnego.