II OSK 2244/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 941/16 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 941/16, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę I. B. (dalej jako Skarżąca) na decyzję Wojewódy Łódzkiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z [...] czerwca 2016 r. nr [...], zatwierdzającą zamienny projekt budowlany dla inwestycji pn. Budowa elektrowni wiatrowej typu [...] i mocy do [...] kW, oznaczonej w projekcie jako [...] R. wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...].[...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. W. oraz zmieniającą decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestychji w części: - zmiany średnicy rotora z 100 m na 110 m; - zmiany pozoiomu zera projektu ze 159,997 m n.p.m. na 158,100 m n.p.m. oraz poziomu posadowienia fundamentu ze 156,000 m n.po.m. na 154,03 m n.p.m.; - zmiany lokalizacji turbiny tj. przesunięcia o 0,69 m w kierunku południowym oraz o 0,71 m w kierunku zachodnim względem pierwotnego położenia; - zmiany adresu zamierzenia budowlanego poprzez dodanie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. W.. Zdaniem Sądu, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji nie wymagała ani wydania nowej decyzji środowiskowej, ani nawet przeprowadzenia pozytywnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko bowiem zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej jako ustawa środowiskowa). Zaprzeczył jakoby zmiany w projekcie budowlanym doprowadziły do powstania nowego przedsięwzięcia. Skoro pomimo zmian parametrów elektrowni wiatrowej, w tym zmian technologicznych, nie było konieczności zmiany decyzji środowiskowej, to tym bardziej nie było wymogu wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę dla zmienianej inwestycji. Sąd uznał, że była to nadal ta sama inwestycja - elektrownia wiatrowa - istotne było zaś jedynie to, czy inwestor mieści się w parametrach określonych decyzją środowiskową i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zmiana parametrów inwestycji, wbrew twierdzeniom skarżącej, była przedmiotem analizy organów, które doszły do wniosku, że nie zostały naruszone wymagania określone w decyzji środowiskowej. Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że nie znajdą zastosowania przepisy art. 72 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, to zobowiązany był jedynie do oceny zgodności projektowanej zmiany parametrów inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane tj. art. 32-35 w zw. z art. 36a ust. 1 i 3. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy w sposób wyczerpujący, z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd nie dopatrzył się żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego stanu faktycznego, ustalonego przez organ administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, bez właściwego rozważenia przez Sąd i wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: a. inwestor dokonał zmian nie tylko w przedmiotowej elektrowni oznaczonej w projekcie jako [...] R., ale we wszystkich elektrowniach wiatrowych objętych decyzją środowiskową nr [...], które pozostają w ścisłym związku funkcjonalnym i stanowią jedno przedsięwzięcie, w zakresie nie tylko takich parametrów jak wielkość rotora, poziom zera projektu, zmiana posadowienia fundamentu ale przede wszystkim w zakresie przesunięć poszczególnych elektrowni względem siebie, co w związku z dokonaniem zmian w parametrach turbin wiatrowych powoduje, że zmianie ulegnie oddziaływanie zarówno poszczególnych elektrowni względem siebie jak i całej farmy wiatrowej względem innych budowli położonych w jej pobliżu oraz środowiska naturalnego, w tym fauny i flory, co winno skutkować poprzedzeniem wydania decyzji budowlanej zamiennej wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w warunkach przewidzianych art. 72 ust. 2 pkt 1 i 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub co najmniej przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy; b. decyzja środowiskowa nr [...] została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w ramach, którego inwestor przekazał mapy sytuacyjne, z których wynikało konkretne położenie poszczególnych elektrowni wiatrowych i w oparciu o te konkretne lokalizacje elektrowni wiatrowych na działkach opisanych w decyzji środowiskowej określono środowiskowe warunki dla jego budowy, zatem dokonanie obecnie przesunięć wszystkich projektowanych elektrowni wiatrowych nawet w obrębie tych samych działek wymaga poprzedzenia wydania decyzji budowlanej zamiennej wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w warunkach przewidzianych art. 72 ust. 2 pkt 1 i la Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub co najmniej przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpozania, a nadto wystąpiła o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację mającą w jej ocenie uzasadniać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko inwestora w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to czy organy administracji słusznie uznały, że nie zachodziły podstawy do wydania nowej decyzji środowiskowej przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w stosunku do inwestycji zmodyfikowanej w sposób wskazany we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany między innymi: 1) decyzji, o których mowa w ust. 1, polegających na: a) ustaleniu lub zmianie formy lub wielkości zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej decyzją, b) zmianie danych wnioskodawcy; 1a) decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej: a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego - które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego nie jest konieczne ponowne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496 i 1669) - art. 72 ust. 1 pkt 1; polega na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego, który dotyczy np. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, a zmiany te nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy środowiskowej). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie ustaliły organy administracji, a ustalenia te przyjął za własne Sąd I instancji, zakres zmiany zatwierdzonego wcześniej decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. projektu budowlanego inwestycji pod nazwą Budowa elektrowni wiatrowej typu [...] i mocy do [...] kW, oznaczonej w projekcie jako [...] R. wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...].[...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. W., nie spowodował zmian uwarunkowań określonych w wydanej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Proste zestawienie wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Warta nr [...], znak: [...] z [...] czerwca 2012 r. dla przedsięwzięcia polegakjącego na budowie " Parku elektrowni wiatrowej "[...]" składającej się z [...] turbin o maksymalnej mocy do [...] MW każda zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w obrębach ewidencyjnych: D. na działce nr ewid. [...], Ł. na działkach nr ewid. : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; R. na działkach ewid. [...] , [...] , [...],[...],[...],[...]; M. na działkach ewid.: [...],[...],[...] i G. na działkach nr ewid. [...],[...].) z zakresem zmian w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lutego 2015 r., które dotyczyły zmiany średnicy rotora z 100 m na 110 m; - zmiany poziomu zera projektu ze 159,997 m n.p.m. na 158,100 m n.p.m. oraz poziomu posadowienia fundamentu ze 156,000 m n.po.m. na 154,03 m n.p.m.; - zmiany lokalizacji turbiny tj. przesunięcia o 0,69 m w kierunku południowym oraz o 0,71 m w kierunku zachodnim względem pierwotnego położenia; - zmiany adresu zamierzenia budowlanego poprzez dodanie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. W., jednoznacznie wskazuje, że owa zmiana projektu budowlanego odpowiada uwarunkowaniom określonym w wydanej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Każdy ze zmienionych parametrów mieścił się w przedziale wartości wskazanych w decyzji środowiskowej lub decyzja ta wogóle nie odnosiła się do pewnego parametru (poziomu posadowienia fundamentu). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej inwestor nie dokonał zmian projektu budowlanego we wszystkich elektrowniach jakich dotyczyła decyzja środowiskowa. Inwestor będac uprawniony tą decyzja do realizacji 14 elektrowni wiatrowych zrezygnował z jednej oznaczonej jako [...] i wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę wyłacznie dla 13 elektrowni wiatrowych. Realizowana jest zatem inwestycja o mniejszym wpływie na środowisko niż pierwotnie planowana i dopuszczona w decyzji środowiskowej. Zmiany w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych określone w projektach budowlanych zamiennych zatwierdzonych zamiennymi pozwoleniami na budowę odnoszą się do 9 elektrowni. Podnoszone przez skarżącą zmiany w lokalizacji elektrowni wiatrowych odbywały się w ramach jednej i tej samej działki, którą wskazano jako lokalizację elektrowni w decyzji środowiskowej. Ponadto przesunięcia poszczególnych elektrowni względem siebie nie były znaczne. Za takie nie można uznać bowiem przesunięć w przedziale od 0,5 m do 5 m. Zmieniona lokalizacja nie powoduje sprzeczności z przeznaczeniem działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odbywa się ona w granicach tych samych działek o przeznaczeniu pod elektrownię wiatrową. Należy zaznaczyć, że w decyzji środowiskowej wskazuje się lokalizację inwestycji i maksymalne parametry możliwych do zastosowania turbin wiatrowych. Dopuszczalna lokalizacja tam określona nie wskazuje konkretnego umiejscowienia turbiny na działce. Takie ustalenie ma miejsce dopiero na etapie opracownia projektu budowlanego. W momencie wydawania decyzji środowiskowej nie były opracowane projekty budowlane wskazujące precyzyjnie umiejscowienie elektrowni na działce ewidencyjnej. Organ ochrony środowiska nie określał zatem uwarunkowań środowiskowych dla konkretnej lokalizacji elektrowni na danej działce a jedynie wskazywał na dopuszczalność umiejscowienia elektrowni na tej czy innej działce oraz wskazywał wymogi ochrony środowiska ze względu na położenie na tej działce. Wydanie pozwolenia na budowę i jego zmiana w zakresie położenia elektrowni nie powoduje, że mamy do czynienia z nowym przedsięwzięciem, którego realizacja czyni koniecznym uzyskanie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jak stara się to wykazać skarżąca w skardze kasacyjnej. Organ ochrony środowiska dopuszczając lokalizację turbin na wskazanych działkach dopuściuł ich lokalizację w dowolnym miejscu w obrębie takich działek. NSA stwierdza, że zakres zmian w projekcie budowlanym nie wymagał w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzyskania przez inwestora nowej decyzji środowiskowej lub dokonania ponownej oceny oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. Wyłącznie w przypadku wprowadzenia do obiektu budowlanego zmian istotnych, powodujących zmiany uwarunkowań określionych w decyzji środowiskowej są podstawą do uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Skoro zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym uwzględnia parametry obiektu budowlanego określone w decyzji środowiskowej, to brak jest obowiązku uzyskania nowej decyzji środowiskowej dla takiego zmienionego przedsięwzięcia. Wobec powyższego uznać należało, że wprowadzone w zaskarżonej decyzji zmiany nie uzasadniały obowiązku uzyskania przez inwestora nowej decyzji środowiskowej i przedłożenia jej organom architektoniczno - budowlanym bowiem zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy środowiskowej. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowowego i bez właściwej jego oceny w uzasadnieniu zakarżonego wyroku jest niezasadny. Sąd nie naruszył tego przepisu bowiem z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że uznał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy za prawidłowe i wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy środowiskowej w zw. z art. 32-35 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wprost zauważył, że nie było naruszenia zasad ustalania stanu faktycznego określonych w art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a także naruszenia wymogów sporządzenia uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 K.p.a. Wobec tego uznać należy, że Sąd wykazał jaki stan faktyczny był podstawą przeprowadzanej przez niego kontroli legalności decyzji. Natomiast skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała ustaleń faktycznych bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sam w sobie jest niewystarczający aby skutecznie zwalczać prwaidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Należałoby powiązać ten przepis z przepisami K.p.a. odnoszącymi się do zasad dokonywania ustaleń stanu faktycznego oraz przepisami prawa materialnego, które z uwagi na błędne ustalenia faktycznie zostały błędnie zastosowane lub niezastosowane. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może służyć podważaniu kompletności uzasadnienia lecz nie prowadzi do podważenia prawidłowości merytorycznej wyroku. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy administracji prawidłowo uznały, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w wydanej wcześniej dla tej inwestycji na etapie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego było prawidłowe bowiem wykazane zmniany w projekcie budowlanym mieściły się w wymogach wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, co odpowiadało przesłankom z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy środowiskowej. Nie było zatem podstaw do fromułowania tez o realizacji nowego przedsięwzięcia, dla którego nie uzyskano decyzji środowiskowej do czego zobowiązuje art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Mając powyższe na uwadz Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.