II OSK 2258/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1178/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1178/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Rzeszowa na wniosek [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w R. W lipcu 2006 r. [...] S.A. na podstawie zgłoszenia, na maszcie antenowym powyższej stacji bazowej, zamontował dodatkowo 3 anteny sektorowe i jedną radiolinii. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na dachu istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpił do PINB dla Miasta Rzeszowa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, że decyzja PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o rozbiórce stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] jest merytorycznie właściwa. W przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu nie uczestniczył [...] S.A. – inwestor anten zamontowanych na ww. maszcie w lipcu 2006 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 1 czerwca 2006 r. Organ uznał, że [...] S.A. posiada w tej sprawie interes prawny uzasadniający przyznanie mu statusu strony, gdyż orzeczona rozbiórka przedmiotowej stacji uniemożliwiać będzie wykonanie uprawnień wynikających z dokonanego przez Spółkę zgodnie z przepisami ustawy zgłoszenia. PINB uznał, że powyższa wada postępowania administracyjnego nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w dotychczasowej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], a w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. złożyły [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji kończy wznowione postępowanie w sprawie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż organ prawidłowo dokonał analizy i oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo przez uchybienie prawom strony postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie ocenił ten akt jako niewadliwy materialnie, co dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz fakt, że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestycja została już zrealizowana, obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sprawie jej realizacji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej, określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku, zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 7 ustawy wynika, że jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w rozpatrywanym przypadku art. 50 ust. 1 pkt 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Prawa budowlanego. Właściwie oceniono, że naruszenie przepisów prawa można usunąć jedynie poprzez wydanie nakazu rozbiórki. Obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Aby przedmiot postępowania mógł istnieć legalnie i zgodnie z przepisami niezbędne było przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie decyzji lokalizacyjnej oraz sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Wymóg taki wynika z przepisów art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma legitymacji do żądania przedłożenia tych dokumentów w postępowaniu naprawczym. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy czym nie może ono oznaczać obowiązku dostarczenia wyżej wymienionych dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1178/10 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a,, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające we wznowionym postępowaniu prawidłowo zastosowały ww. przepisy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła [...] S.A., która na podstawie zgłoszenia z dnia 1 czerwca 2006 r. zamontowała na maszcie antenowym trzy anteny sektorowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umożliwił stronie zapoznanie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i złożenie stosownych wniosków. Strona skorzystała ze środka zaskarżenia, poprzez wniesienie odwołanie, czyli organy zapewniły stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu wznowieniowym, którego była pozbawiona w postępowaniu zwykłym. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przyczyny, na podstawie których uznał, że brak udziału strony w postępowaniu zwykłym nie miał wpływu na podjęte w tamtym postępowaniu rozstrzygnięcie, bo przepis prawa materialnego, na podstawie którego działał organ ze względu na istniejący stan prawny po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i konieczność prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wpłynęły na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym. Sentencja zaskarżonej decyzji czyni zadość wymaganiom postawionym w art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że adresat decyzji o nakazie rozbiórki masztu antenowego, jest zgodny z adresatem udzielonego pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. na budowę masztu antenowego. Zatem anteny zamontowane na maszcie antenowym, muszą dzielić jego los. Dlatego też Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 146 § 2 i art. 16 k.p.a. Przepis art. 16 k.p.a. dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach. Kontrolowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który stanowi dopuszczalną formę kontroli postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, bowiem skutkiem zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w obiegu prawnym decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Inwestycja objęta nakazem rozbiórki wydanym w trybie art. 51 Prawa budowlanego została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest zastosowanie procedury naprawczej określonej w art. 50, 51 Prawa budowlanego, gdyż inwestycja nie powstała w ramach samowoli budowlanej, do której stosuje się regulację zawartą w art. 48 Prawa budowlanego. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące możliwości nakazania rozbiórki części obiektu, która powstała bez pozwolenia na budowę nie przystają do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, gdyż cały obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki z powołaniem się li tylko na uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.): tj. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mając na względzie, że w sprawie nie było wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie było konieczne zapewnienie udziału społeczeństwa. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu są wyłącznie zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2010 r. Powyższe zastrzeżenie jest niezbędne, gdyż tylko w tak wyznaczonym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną, którą jest bezwzględnie związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze do WSA w Rzeszowie i w odwołaniach od decyzji I instancji, większość zarzutów pośrednio bądź bezpośrednio odnosi się do decyzji z dnia [...] października 2009 r. o nakazie rozbiórki i decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2003 r., które nie podlegają kontroli sądowej w tym postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie mogła być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem nie została wydana z naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a., jak to się wskazuje w pkt 2 skargi kasacyjnej. Prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, nie można oceniać w świetle argumentacji, że "w sprawie nie było wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie było konieczne zapewnienie udziału społeczeństwa". Te argumenty mogły być brane pod uwagę w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. We wznowieniowym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie było podstaw aby stwierdzić wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2009 r. z naruszeniem art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak to się podnosi w pkt 1 skargi kasacyjnej. Żaden bowiem z powyżej wymienionych przepisów prawa materialnego nie został naruszony poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Biorąc pod uwagę przyczyny z jakich została stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r., roboty budowlane wykonane na podstawie tego pozwolenia można zakwalifikować jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego obligowało organ nadzoru budowlanego do rozpatrzenia sprawy w świetle przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Nieważność zaś podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obligowała organ do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stacja bazowa telefonii komórkowej zbudowana na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie jest samowolą budowlaną i dlatego w stosunku do tej inwestycji nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a art. 51, który też w niektórych przypadkach przewiduje możliwość orzeczenia decyzją nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, której z braku podstaw, nie można było uchylić we wznowionym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.