II OSK 226/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 250/09 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 października 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 250/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta Kozienicki działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2008 r. przez inwestora M. U. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku garażu blaszanego na fundamencie betonowym, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości B., gmina G. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, wydaną przez Wójta Gminy G. w dniu [...] lipca 2007 r., projekt budowlany oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. D. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez Starostę Kozienickiego przepisów obowiązującego prawa. Przedstawione przez inwestora dokumenty, zastosowane rozwiązania projektowe, w tym projekt zagospodarowania działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Sądu administracyjnego złożył H. D. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji postawił szereg zarzutów zarówno w odniesieniu do prowadzonego postępowania jaki i wydanego rozstrzygnięcia. Za nieuzasadnione skarżący uznał wydanie pozwolenia na lokalizację garażu w odległości 1,5 m od granicy działki, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione określone tym rozporządzeniem warunki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wskazał nadto, iż sytuowanie planowanej inwestycji w odległości 1,5 m od granicy nie wynika także z decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 30 października 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 250/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest na mapie dla celów projektowych wskazania w jakiej odległości od granicy zlokalizowano przedmiotowy garaż. W aktach brak też jakiegokolwiek dokumentu obrazującego odległości między budynkami usytuowanymi na działce skarżącego, a granicą działki objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Co do decyzji nakazującej skarżącemu zamurowanie okien w budynkach gospodarczym i mieszkalnym stwierdzić należy, iż została ona uchylona w dniu [...] lutego 2008 r. – decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kozienicach. Z powyższego wynika, że w dacie procedowania w sprawie niniejszej przez organy obu instancji nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja, na którą powołuje się Wojewoda, nakazująca likwidację okien. Jak wynika zaś z oświadczenia skarżącego złożonego przed Sądem, zamurował on otwory okienne w obu budynkach po decyzji nakazującej mu likwidację okien, ale po jej uchyleniu zlikwidował luksfery w budynku mieszkalnym i taki stan faktyczny istnieje nadal. Okoliczność tę (istnienia okien w budynku mieszkalnym skarżącego H. D.) potwierdził uczestnik M. U. Jak wynika z oświadczeń skarżącego i uczestnika, wydana została kolejna decyzja nakazująca likwidację ww. otworów, jest ona jednak przedmiotem zaskarżenia. W tym stanie rzeczy ustalenia które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej co do faktu istnienia decyzji nakazującej likwidację okien i nieistnienia okien w budynku bądź budynkach skarżącego, nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii lokalizacji garażu w stosunku do granicy działki. Nadto w przedmiotowym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej zaniechały rzetelnego przeprowadzenia oględzin nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji oraz nieruchomości sąsiedniej (na działce nr [...]) i usytuowanych na niej budynków. Odstąpiły także od ustalenia jakie obowiązki w zakresie przywrócenia zgodności budynków (znajdujących się na działce nr [...]) z przepisami techniczno-budowlanymi zostały postanowieniami powiatowego organu nadzoru budowlanego nałożone na skarżącego i czy zostały zrealizowane. W ocenie Sądu okoliczność powyższa miała istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Skargę kasacyjną wniósł M. U. zaskarżając wyżej wymieniony wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska strony – uczestnika postępowania M. U.; art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu do wyroku ogólnej podstawy prawnej orzeczenia bez jej konkretyzacji w odniesieniu do przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku zastosowania się do tej oceny prawnej w dalszym postępowaniu oraz braku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego toku postępowania, które miałyby być wiążące dla organu i Sądu w toku dalszego postępowania; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych, stanowiących faktyczną podstawę rozstrzygnięcia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez rezygnację z oceny, czy wykazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. oraz art. 134 i art. 135 P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i nieuwzględnieniu, iż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu z przyczyn wskazanych w decyzji Wojewody Mazowieckiego, a Sąd mógłby decyzję utrzymującą w mocy uchylić tylko w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa i to w stopniu mającym wpływ na jej treść. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w wyroku Sąd przedstawił w uzasadnianiu ogólną podstawę prawną orzeczenia bez konkretyzacji w odniesieniu do przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku zastosowania się do oceny prawnej w dalszym postępowaniu oraz nie zawarł jakichkolwiek wytycznych co do dalszego toku postępowania. Nadto podniósł, że nie można akceptować stanowiska, iż H. D. samowolnie i nie znajdując oparcia w przepisach prawa i wbrew decyzjom administracyjnym utworzył w swym budynku otwory okienne i taka okoliczność winna mieć wpływ na treść przedmiotowej decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w sposób wyczerpujący i nie dokonał przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy wykazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie wskazał w jakim zakresie i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Rozpoznając zarzuty przedmiotowej skargi Naczelny Sąd Administracyjny podzielił częściowo ich zasadność w stopniu powodującym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 134 i 135 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę garażu blaszanego na fundamencie betonowym wydane inwestorowi M. U. na działce Nr [...] w miejscowości B. gm. G. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty Kozienickiego, wskazał, iż inwestor dopełnił wszystkich wymogów przepisów prawa budowlanego z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) Inwestor zgodnie z ww. przepisami prawa złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane uzgodnienia w przedmiocie podłączenia elektrycznej energii oraz gospodarki i odprowadzania wód opadowych. Zauważyć też trzeba, że złożony projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. architekta J. S. – w części opisowej zawiera stwierdzenie, iż garaż będzie usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (nr [...]), na której to również w odległości 1,5 m od granicy usytuowany jest budynek mieszkalny (poz. 2 i 3 projektu budowlanego – część opisowa). W poz. 8 projektu widnieje stwierdzenie autora tegoż projektu, że inwestycja garażowa nie ogranicza praw użytkowania działek sąsiednich, zaś obszar oddziaływania ww. budynku garażowego ogranicza się tylko do terenu działki Nr [...] w B. Opisany wyżej projekt budowlany wykonany został w czerwcu 2008 r. Zawiera on załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], a sporządzony został na mapie do celów projektowych. Na mapie zaznaczono usytuowanie planowanego budynku garażowego z zaznaczeniem jego odległości od granicy 1.5 m na działce nr [...]. Wykazano także usytuowanie budynku na działce sąsiedniej nr [...] bez podania odległości od granicy. Jak wcześniej Sąd zauważył odległości inwestycji garażowej 1,5 m od granicy i odległość budynku mieszkalnego skarżącego H. D. 1,5 m od granicy zawiera część opisowa projektu budowlanego, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. stwierdzając w uzasadnieniu wyroku o braku tych danych na załączniku graficznym. Usytuowanie garażu w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] H. D. przyjęto w uwzględnieniu faktu, iż na działce sąsiedniej w odległości 1,5 m usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącego H. D. Rozwiązanie takie przewiduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że "jeżeli na działce sąsiedniej: w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Rozwiązanie prawne wynikające z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, dotyczące możliwości usytuowania obiektu budowlanego w zbliżeniu do granicy działki inwestora na odległość 1.5 m bądź nawet zbliżenia do samej granicy – nie jest rozwiązaniem wyjątkowym, gdzie jego zastosowanie wymaga specjalnego uzasadnienia przez organ. Z takiego zbliżenia budynku do granicy można skorzystać, o ile na sąsiedniej działce istnieje podobne usytuowanie obiektów budowlanych w zbliżeniu takim samym do granicy dzielącej te działki. Przepis ten jest zdaniem Sadu kasacyjnego, potwierdzeniem zasady konstytucyjnej równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP), ponadto stanowi realizację zasady prawa budowlanego pojmowanej jako "prawo właściciela do zabudowy będące publicznym prawem podmiotowym". W świetle powyższych zasad nie można podzielić zdaniem Sadu kasacyjnego stanowiska ocennego Sądu pierwszej instancji, iż organ winien był szczegółowo uzasadnić, że zaistniały przesłanki do zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu garażowego w zbliżeniu do granicy. To bowiem zebrane dowody w sprawie pozwalają na takie ustalenia. Kwestią sporną w ocenie Sadu pierwszej instancji pozostał problem istnienia w ścianie budynku – zbliżonej do granicy działki skarżącego H. D. otworów okiennych. Jest kwestia niesporną, iż okna w tej ścianie zostały wypełnione luksferami przez H. D. po wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Również niekwestionowany jest fakt, iż decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ na wizji w dniu [...] października 2008 r. ustalił, iż okna budynku mieszkalnego w ścianie zbliżonej do granicy na działce nr [...] H. D. są wypełnione luksferami – co pozwala uznać tę ścianę jako pozbawioną otworów czyli pełną. Ustalenia te potwierdzają wykonane i załączone do akt administracyjnych sprawy fotografie (k. 14 i 15). Do tych dokumentów nie odniósł się w swej ocenie Sąd pierwszej instancji, w sposób nieprawidłowy Sąd ten ocenił, iż na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja nakazująca zamurowanie otworów okiennych w budynkach H. D. – zbliżonych do granicy działki. Istotny był bowiem stan faktyczny ustalony przez organ przed wydaniem decyzji merytorycznej. Należy podkreślić, że H. D. nie powiadomił żadnego organu budowlanego o ponownym usunięciu luksferów i nawet na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie potrafił podać daty usunięcia tych luksferów. Pozwala to na przyjęcie w oparciu o dowody z oględzin i załączone fotografie, iż w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu i zatwierdzeniu projektu budowlanego – istniały spełnione wszystkie warunki, o których stanowi § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. W tym miejscu należy zdaniem Sądu kasacyjnego powołać zasadę postępowania sądowoadministracyjnego, która stanowi, iż Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji mając na względzie stan faktyczny i stan prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Późniejsze zmiany w stanie faktycznym oraz prawnym nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego aktu. Powyższe okoliczności nie były przedmiotem rozważań ani oceny Sądu pierwszej instancji. Uzasadnia to uznanie zarzutu naruszenia przez Sąd ten art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. – co słusznie podnosi skarga kasacyjna. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok podlegał uchyleniu celem ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy. Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny całego materiału dowodowego – ze szczególnym zwróceniem uwagi na dowody pominięte w ocenie. Sąd będzie miał na względzie także powyższe rozważania Sądu kasacyjnego. Z mocy art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając zasadność odstąpienia od ich zasądzenia.