II OSK 2265/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 252/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 7 listopada 2005 r. nr ... w przedmiocie utworzenia i nadania statutu Muzeum T. – Z. w S. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 252/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 7 listopada 2005 r. nr ... w przedmiocie utworzenia i nadania statutu Muzeum T. – Z. w S., stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, w pozostałej części oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa: - art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach, przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i brak wskazania zakresu gromadzonych w Muzeum zbiorów i zbyt ogólnikowe określenie ich rodzaju; - art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i brak określenia w Statucie sposobu powołania dyrektora; art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 15 Statutu sposobu likwidacji Muzeum; - art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w § 5 w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez muzeum działalności innej niż kulturalna, a w szczególności nie określenie jasno jej powiązania z celem działalności instytucji kultury; art. 7, art. 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez powtórzenie w § 10 Statutu treści art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na tych podstawach wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o nadaniu Statutu muzeum jest aktem prawa miejscowego. Rozpoznając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały wskazał, że obligatoryjne (ale niekoniecznie jedyne) elementy Statutu muzeum będącego instytucją kultury określa art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, będący przepisem szczególnym względem art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 4 ustawy o muzeach w Sygn. akt II OSK 2265/19 sprawach nieuregulowanych w ustawie maja zastosowanie przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co powoduje, że z wyjątkiem sytuacji, w której dana kwestia jest regulowana przepisami ustawy o muzeach, do muzeów będą miały zastosowanie wprost przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Regulacja dotycząca statutu objęta jest dyspozycją normy zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, co wyznacza zakres regulacji statutowej. W przeciwieństwie do art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego zagadnień, które mają być uregulowane w treści statutu. Statut muzeum określać winien w szczególności: 1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum; 2) zakres działania muzeum; 3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów; 4) organy zarządzające i nadzorujące oraz sposób ich powołania; 5) sposób uzyskiwania środków finansowych; 6) zasady dokonywania zmian w statucie; 7) zasady prowadzenia dodatkowej działalności gospodarczej celem finansowania realizacji zadań statutowych, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić. Rozpoznając kolejne zarzuty Sąd wskazał, że nie jest zasadny zarzut niezgodności z przepisami prawa statutu dotyczący niedopełnienia przez organ upoważnienia ustawowego i brak wskazania zakresu gromadzonych w Muzeum zbiorów i zbyt ogólnikowe określenie ich rodzaju, bowiem zostało to uregulowane w § 4 ust. 2 pkt 1 Statutu Muzeum. Sąd nie podzielił zarzutu niedopełnienia upoważnienia ustawowego i braku określenia w Statucie powołania organów zarządzających i doradczych. Wymóg powyższy został spełniony w treści § 7 ust. 3 i 4 Statutu w stosunku do organów zarządczych, zaś w stosunku do organów doradczych, nie musiał być spełniony, gdyż w art. 6 ustawy o muzeach ustawodawca przesądził, że regulować należy organy zarządzające i nadzorcze oraz sposób ich powołania, tym niemniej w § 9 Statutu uregulowano kwestie organów doradczych. Sąd podkreślił, że norma ustrojowa kompetencyjna zawarta w treści art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach nie stoi na przeszkodzie w regulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji przez odesłanie w statucie do odpowiednich przepisów ustawy. Sąd nie podzielił zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego przez uregulowanie w § 15 Statutu sposobu likwidacji muzeum, a to z tego względu, że zakres regulacji statutu określony w art. 6 ustawy o muzeach ma charakter otwarty, a zatem ta kwestia mogła być uregulowana przez prawodawcę lokalnego. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa w regulacji § 5 Statutu, a to z tego względu, że w sposób niewyczerpujący zawierają postanowienia przewidujące możliwość Sygn. akt II OSK 2265/19 prowadzenia przez muzeum działalności innej niż kulturalna. W ocenie Sądu wskazanie w § 5 Statutu, że "muzeum może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności (...), zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej", w istocie nie wyczerpuje woli ustawodawcy zawartej w treści art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach w kontekście "zasad". W treści § 5 Statutu, poza stwierdzeniem, że działalność może być prowadzona, brak jest określenia jakichkolwiek zasad dotyczących jej prowadzenia. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez powtórzenie w § 8 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W przypadku tej ustawy przepis dotyczący regulaminu organizacyjnego wskazuje na odrębny akt, stąd też informacja zawarta w Statucie, że istnieje odrębny "szczególny" akt, który jest przyjmowany w specjalny sposób (opinia organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców) wobec czego przedmiotowe uregulowanie ma poinformować obywateli, którzy są odbiorcami aktów normatywnych. Sąd na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) wydania z naruszeniem przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 4 ust. 1 tej ustawy przez nieuwzględnienie istotnego naruszenia prawa przez zawarcie w § 6 zaskarżonej uchwały nr ... Rady Miasta S. z dnia 7 listopada 2005 r., że wchodzi w życie z dniem jej podjęcia i zaniechanie jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) wydanie z naruszeniem prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie zawarte w § 4 ust. 2 pkt 1 Statutu, podczas gdy uchwałodawca nie wypełnił upoważnienia ustawowego i nie wskazał gromadzonych w Muzeum zbiorów, a ich rodzaj określił zbyt ogólnikowo. Sygn. akt II OSK 2265/19 Na tych podstawach wnosił o zastosowanie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W wyroku Sąd zakwalifikował zaskarżoną uchwałę do aktów prawa miejscowego podjętą przez organ gminy. Oceniając zgodność z prawem aktu prawa miejscowego obowiązany był uwzględnić regulację prawną, która wyznacza przesłanki prawidłowości. Do przesłanek tych należy zaliczyć obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa oraz przesłankę wejścia w życie aktu, która jest oparta na wyznaczeniu upływu odpowiedniego vacatio legis. Wymagało zatem ustalenia, czy zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. i oceny zgodności z prawem § 6 uchwały, w którym przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ustaleniu wykonania obowiązku publikacji w zaskarżonym wyroku podano Dziennik Urzędowy Województwa Z. z dnia 7 marca 2006 r. Prokurator w skardze kasacyjnej skonkretyzował miejsce publikacji podając Dziennik Urzędowy Województwa Z. z 2006 r. Nr 31, poz. 550. Pod wskazaną pozycją 550 opublikowana jest uchwała z dnia 9 stycznia 2006 r. w sprawie nadania Statutu Teatrowi ... "P." Sygn. akt II OSK 2265/19 w S. Brak w tym przedmiocie ustaleń mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Sąd nie rozważył zgodności z prawem § 6 zaskarżonej uchwały, który jest zawarty też w ogłoszonym tekście jednolitym zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z 2013 r. poz. 1672. Według § 6 zaskarżonej uchwały: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Z tego względu, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.