II OSK 2272/13

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 56/13 w sprawie ze skargi C.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie stwierdzenia zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2272/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi C.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie stwierdzenia zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie 1. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do rozpatrzenia zażalenia C.K.– pisma z dnia 15 listopada 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku grzywnę w wysokości 1.000 zł (tysiąca złotych); oraz w punkcie 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego C.K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: C.K. w dniu 2 kwietnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, polegającą na nierozpoznaniu w terminie zażalenia wniesionego na postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] października 2012 r. o odmowie zatwierdzenia projektu podziału działki jako sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa. Zażalenie zostało przesłane do organu drugiej instancji pismem z dnia 21 listopada 2012 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi Kolegium poinformowało skarżącego, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpoznana w ciągu 5 – 6 miesięcy. Składając skargę do Sądu na bezczynność organu C.K. domagał się zobowiązania Kolegium do wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz wymierzenia Kolegium grzywny i zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej uwzględnienie w zakresie stwierdzenia, że organ administracji pozostaje w bezczynności oraz o jej oddalenie w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny. Kolegium wyjaśniło, że zażalenie C.K. i J.K. na postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] października 2012 r. wpłynęło do Kolegium w dniu 26 listopada 2012 r. i sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Poza sporem pozostaje, że do dnia dzisiejszego sprawa nie została załatwiona, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez C.K. od postanowienia Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] października 2012 r. odmawiającego stwierdzenia zgodności proponowanego projektu podziału nieruchomości położonej w Wejherowie działki nr 1, 2 i 3 obr. 6 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpał wymogi formalne wynikające z przepisów art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., ponieważ przed wniesieniem skargi na bezczynność organu odwoławczego wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż samorządowe kolegium odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 K.p.a., właściwym organem odwoławczym w stosunku do organu pierwszej instancji i rozstrzyga zażalenie według reguł określonych w rozdziale 11 K.p.a., przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 w związku z art. 133 i w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z art. 35 ust 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 K.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust 3). W niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku upłynął w dniu 26 grudnia 2012 r., jak wynika bowiem z akt sprawy, zażalenie C.K. (wraz z zażaleniem J.K.) wpłynęło do Kolegium wraz z aktami sprawy w dniu 26 listopada 2012 r. Nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę wniesioną przez C.K. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do rozpatrzenia zażalenia (pisma z dnia 15 listopada 2012 r.) wniesionego przez skarżącego, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Ponadto, Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 35 § 3 K.p.a., polegającego na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sprawa ta, jak wynikało z akt, nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż jej przedmiotem było zbadanie zgodności proponowanego wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaniechanie rozpatrzenia zażalenia doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z tego przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Ponadto organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśnił w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy, usprawiedliwiając je jedynie kwestiami organizacyjnymi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż wysokość grzywny ustalono na podstawie art. 154 § 6 tej ustawy, zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona grzywna w wysokości 1 000 zł w ocenie sądu spełni swą funkcję sankcji za zaniedbanie przez organ jego obowiązków i wpłynie na organ dyscyplinująco w zakresie terminowości rozpatrywania spraw administracyjnych w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części obejmującej punkty 2 i 3 sentencji, i w tym zakresie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uznanie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bądź o przekazanie sprawy w tej części Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 149 § 1 zd. 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez brak dostatecznego uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, co doprowadziło do niezasadnego i niecelowego zastosowania sankcji przewidzianej przez normę wyrażoną w art. 154 § 6 i art. 149 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zgodnie z ogólną dyrektywą zawartą w art. 35 § 1 kpa na którą powołał się sąd pierwszej instancji wynika, że sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, w wyznaczonych przez przepisy terminach. Oznacza to, że o bezczynność organu występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub prowadzi je na tyle opieszale, nie podejmując rozstrzygnięcia, że mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w pkt 4 § 2 art. 3 P.p.s.a. Załatwienie sprawy powinno nastąpić przed upływem terminu maksymalnego, a w przypadku powstania przeszkód w prowadzeniu czynności postępowania wyznacza się nowy termin jej załatwienia (36 § 1 Kpa .). Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy musi być oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących skuteczną realizację obowiązku rozstrzygania sprawy przez organ administracji we wskazanym terminie. Czynności urzędowe dokonywane w tym czasie przez organ administracji muszą zmierzać wprost do konkretyzacji prawa. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 § 1 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 – OSP 2000, nr 6, poz.87). Termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wymieniony w art. 35 § 3 Kpa jest ustawowym terminem maksymalnym, który nie może być przekroczony przez organ, poza przypadkami, których dotyczy przepis art. 36 kpa . Przechodząc od ogólnych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji bieg terminu do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] października 2012 r. rozpoczął się z mocy prawa z dniem wpływu akt do organu odwoławczego w dniu 26 listopada 2012 r. i upłynął w dniu 27 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze od dnia wpływu zażalenia w dniu 26 listopada 2012 r. do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w dniu 26 czerwca 2013 r. nie podjęło żadnych czynności mających na celu zakończenie postępowania zażaleniowego i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero w dniu 11 lutego 2013 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku poinformował pełnomocnika skarżącego, iż sprawa zostanie rozpoznana w ciągu 5 – 6 miesięcy. W piśmie, będącym odpowiedzią na wezwanie organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa – niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej - nie podano żadnych powodów opóźnienia w załatwieniu sprawy. Taka zwłoka w postępowaniu, jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, w sposób ewidentny narusza jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zwaną zasadą szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Wprawdzie wielokrotnie podkreślano zarówno w orzeczeniach sądu administracyjnego, jak też w doktrynie, że zasada szybkości oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, w tym reguł regulujących zasady prawa procesowego takich jak art. 77 i 80 kpa, jednakże, co wymaga podkreślenia, w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy w sprawie został zebrany. Takie zachowanie, bez wątpienia, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, art. 35 § 3 kpa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sąd pierwszej instancji miał wszelkie podstawy do przyjęcia stanu bezczynności organu w załatwieniu sprawy oraz oceny, że bezczynność miała charakter rażący. Organ bowiem przez okres od dnia 27 grudnia 2012 r., kiedy upłynął termin miesięczny do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, aż do wniesienia skargi przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wskazał skarżącemu przyczyn które uzasadniałyby opóźnienie w rozpatrzeniu zażalenia. W szczególności, nie może być okolicznością zwalniającą Samorządowe Kolegium Odwoławcze z odpowiedzialności za terminowe rozpatrzenie sprawy "fakt spiętrzenia spraw", na którą to okoliczność powołuje się SKO w odpowiedzi na skargę . Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny, i powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego art. 149 § 1 zd. 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z rozważań Sądu zawartych w treści uzasadnienia wydanego wyroku wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że nie kończąc w terminach ustawowych wszczętego postępowania zażaleniowego organ II instancji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 35 kpa). Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, wskazując na jej działanie dyscyplinujące w zakresie terminowości rozpatrywania spraw administracyjnych, a wysokość zasądzonej grzywny mieści się w granicach ustawowych zakreślonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem i drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie odniósł zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.