II OSK 2295/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 17/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w A. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego dla dokonanej w sposób nieuprawniony stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 17/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego dla dokonanej w sposób nieuprawniony rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ś. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z "żądaniem wszczęcia postępowania naprawczego w myśl wymagań i procedur wg art. 50-51 Prawa budowlanego dla w sposób nieuprawniony dokonanej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na stację bazową [...] nr [...], zlokalizowaną na działce nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Ś.". Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w zakresie objętym żądaniem Stowarzyszenia. Uzasadniając zaś odmowę wszczęcia postępowania podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zakończył postępowanie w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w trybie odwoławczym decyzję z dnia [...] grudnia 2010 nr [...], a skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną będzie, jak podał organ, obarczone wadą nieważności. W zażaleniu złożonym na to postanowienie Stowarzyszenie [...] podniosło, że przedmiot postępowania jest różny od wcześniej prowadzonego postępowania, co ma wynikać z ostatecznego uchylenia przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. "decyzji środowiskowej", która stanowiła tytuł prawny do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ponadto inwestor dokonał nieuprawnionej rejestracji zgłoszenia rozbudowy stacji z naruszeniem prawa ochrony środowiska i wbrew wyrokowi WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 691/07. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw w dniu [...] września 2012 r. wydał postanowienie nr [...] nakładające na organ I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, a po ustaleniu złożenia środka odwoławczego w terminie, w dniu [...] października 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podał, że organ stopnia powiatowego działał w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do dyspozycji którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej przywołano zarówno decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak też D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co w ocenie organu przesądzało o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia wywołującego skutek prawny w postaci niedopuszczalności ponownego rozpatrzenia sprawy tym rozstrzygnięciem zakończonego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Stowarzyszenie jako podstawy prawne skargi przywołało przepisy Konstytucji, art. 31 § 1, § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt: II SA/Wr 691/07, II SA/Wr 14/12 oraz II SA/Wr 179/12. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało oparte na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie [...] nie legitymuje się przywilejem strony do skutecznego wniesienia żądania. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem przywołano wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 179/12), z którego ma wynikać uprawnienie strony, natomiast, jak podano, rozstrzygnięcie sądów administracyjnych wiąże również D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto powtórzono argumentację zamieszczoną w zażaleniu w zakresie zaistnienia nowych okoliczności faktycznych polegających na wydaniu wyroków oraz uchylenia "decyzji środowiskowej". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, zatem skarga podlega oddaleniu. Sąd zwrócił uwagę, że z inicjatywy Stowarzyszenia [...] organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności wyjaśniające, w trakcie których nie stwierdził naruszenia przepisów związanych z inwestycją i umorzył postępowanie. Jakkolwiek D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał merytorycznie złożonego środka odwoławczego, gdyż jako organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a więc o charakterze proceduralnym, nie można tracić z pola widzenia faktu, że oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rodzi następstwo prawne w postaci funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu I instancji. Sąd stwierdził zatem, że organy nadzoru budowlanego wykazały prawidłowość procesu inwestycyjnego, co należy poczytywać jako legitymację do funkcjonowania stacji bazowej. Sąd wskazał, że żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania zawierające dodatkowo precyzyjne wskazanie trybu wynikającego z przepisów prawa materialnego czyni koniecznym rozważenie przez organ administracyjny istnienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających podjęcie działań zawartych we wniosku. Ocena możliwości przeprowadzenia postępowania dokonana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub też niemożliwość wszczęcia postępowania wynika z innych przyczyn. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji określił przesłankę, na której oparł swoje stanowisko. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu stanowiące załatwienie sprawy w sensie administracyjnym z chwilą ostateczności funkcjonuje w obrocie prawnym. O ile zatem stan sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną nie ulegnie zmianie, organ nie ma podstaw do kolejnej ingerencji, której również musiałby nadać formę aktu administracyjnego. W takiej sytuacji wyczerpana zostałaby przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na co zresztą wskazał organ odwoławczy. Sąd podzielił zatem stanowisko organów, które odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wskazując na inną uzasadnioną przyczynę, o czym mowa w art. 61a k.p.a., a przyczynę tę stanowi wcześniejsze rozpoznanie sprawy ostateczną decyzją administracyjną. Sąd wskazał ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 691/07) był znany organom nadzoru budowlanego wydającym swoje rozstrzygnięcia w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Z tej też przyczyny ów wyrok nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wszczęcie postępowania administracyjnego w chwili obecnej, skoro organ miał możliwość uwzględnienia następstw prawnych tego wyroku we wcześniej prowadzonym postępowaniu. Wyrok z dnia 8 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 179/12, dotyczy zaś innego postępowania i innej stacji bazowej, a więc nie daje podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stacji bazowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego Stowarzyszenia, że sprawa rozpoznana przywołanym wyrokiem pozostaje w jakimkolwiek związku przyczynowym z obecnie rozpoznawaną, skoro dotyczy innej inwestycji, a także inaczej kształtuje się tok przeprowadzonego postępowania. W dniu 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 14/12 uchylił decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że w tym przypadku można dopatrzyć się pewnego związku z rozstrzygnięciami wydanymi w niniejszej sprawie, związek ten jest jednak na tyle luźny, że nie może mieć wpływu na prawidłowość obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydając bowiem w dniu [...] października 2010 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej wziął pod uwagę spełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji jest mowa o dokonaniu wymaganych prawem zawiadomień i zrealizowaniu inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania także dlatego, że Stowarzyszenie [...] żądając wszczęcia postępowania wskazuje wprost art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jakkolwiek organy decyzyjne w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie odniosły się do tego zagadnienia, Sąd nie zgodził się z poglądem, aby wdrożenie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane było w niniejszym przypadku dopuszczalne. Jak wskazują dotychczas wydane rozstrzygnięcia, proces inwestycyjny związany z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej nie tylko był prowadzony w oparciu o zgłoszenie, w tym również później wyeliminowaną z obrotu prawnego tzw. "decyzję środowiskową", ale też został on zakończony oddaniem do użytkowania przedmiotowej stacji. Wiadomym jest, że przepisy 50-51 Prawa budowlanego dotyczą realizacji obiektów budowlanych lub ich części "w przypadkach innych niż określone w art. 48". W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały poprzedzone stosownym zgłoszeniem, czy też decyzją środowiskową, która została następnie uchylona czy stwierdzono jej nieważność, nie można skutecznie wdrożyć trybu naprawczego. Przepisy prawa materialnego wskazują raczej na zasadność przeprowadzenia postępowania dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych, o czym traktuje rozdział 6 Prawa budowlanego. Inną możliwością zweryfikowania prawidłowości funkcjonowania stacji, ale już na gruncie przepisów procedury administracyjnej, jest wdrożenie trybu nadzwyczajnego związanego z weryfikacją aktów administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Sąd podkreślił, że skoro Stowarzyszenie [...] wskazało wprost, że żąda przeprowadzenia postępowania w tym konkretnym trybie, a jak słusznie uznały organy, postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją, a ponadto dopuszczenie do użytkowania stacji skutkuje ewentualnym prowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego postępowania w zakresie utrzymania, nie zaś w trybie naprawczym wynikającym z art. 50-51 Prawa budowlanego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za prawidłowe. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.: 1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 28-29 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28.2, art. 29.3 i art. 30.7 Prawa budowlanego, wskutek pominięcia w postępowaniach budowlanych udziału Spółdzielni Mieszkaniowej, której nieruchomość (działka gruntowa nr [...]) została objęta szkodliwym oddziaływaniem od zmodernizowanej stacji bazowej nr [...]. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., wskutek zmodernizowania (przebudowy) przez inwestora stacji bazowej nr [...] na stację bazową nr [...], mimo prawomocnego wyroku z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II SA/Wr 691/07, uchylającego decyzję uzgodnień środowiskowych nr [...]. 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., wskutek kontynuowania przez inwestora eksploatacji zmodernizowanej stacji bazowej nr [...], mimo prawomocnego wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. - sygn. akt II SA/Wr 14/12, uchylającego ostatecznie decyzję uzgodnień środowiskowych nr [...]. 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1; art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie, iż po wydaniu w 2010 r. przez organy nadzoru budowlanego ostatecznych decyzji nr [...] i nr [...] nie powstały nowe okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające wszczęcie postępowania wg żądania Stowarzyszenia nr [...]. 5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b i c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez oparcie wyroku Sądu o wadliwe faktycznie i prawnie dowody inwestora, Starosty i PINB. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiające wszczęcia postępowania naprawczego dla dokonanej w sposób nieuprawniony rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Powodem odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było uznanie, że postępowanie w przedmiocie objętym żądaniem Stowarzyszenia toczyło się już przed PINB w Ś. i zakończone zostało ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W decyzji tej organ stwierdził, że inwestycja została zrealizowana z poszanowaniem przepisów Prawa budowlanego, na podstawie stosownych pozwoleń na budowę, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ odniósł się również do faktu uchylenia przez WSA we Wrocławiu decyzji środowiskowej, uznając, że nie ma on znaczenia dla sprawy, ze względu na zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczne pozwolenia na budowę, które wywołały skutki, polegające na wybudowaniu i dopuszczeniu do użytkowania zrealizowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów kwestionujących zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenie organów co do istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, skutkującego odmową wszczęcia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się zaś do prawidłowości przeprowadzonego procesu inwestycyjnego i postępowań w tym zakresie, rozmijając się tym samym z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania. Zarzuty te, jako całkowicie oderwane od istoty niniejszej sprawy, należy zatem uznać za niezasadne. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.