II OSK 23/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/15 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa, 1867/15 oddalił skargę W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla. [...] z [...] kwietnia 2015 r. nakazującą W. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu o wym.6,20 x 3,20m, wysokość do szczytu 3,10m, usytuowanego w północno-wschodniej części działki przy ul. [...] w W.. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej W. W. wniósł o uchylenie wyroku z 20 lipca 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a gdyby ten Sąd nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niesłusznym orzeczeniem nakazu rozbiórki spornego garażu, a gdyby Sąd nie podzielił powyższego: 2. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie spornego garażu dokonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu obiekty budowlane typu garażowego nie wymagają uzyskania zgody właściwych organów na ich posadowienie; 3. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy budowa garażu nie wymaga pozwolenia na budowę, a rygor rzeczonego przepisu odnosi się tylko do obiektów, których posadowienie wymaga pozwolenia; jak również, w razie uznania powyższych zarzutów za bezzasadne: 4. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji, gdy budynek nie spełnia warunków technicznych, o których mowa w ust. 2, nie ma możliwości dostosowania budynku zgodnie ze wspomnianymi wymaganiami, a tym samym wyłączona zostaje możliwość skorzystania z dobrodziejstwa przedmiotowej normy prawnej, podczas gdy, jak wynika z dorobku doktryny i orzecznictwa, przy ocenie, czy istnieje możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, winno się również brać pod uwagę możliwość dostosowania obiektu do wymagań technicznych, o których mowa w ust. 2, a nie tylko właściwości techniczne obiektu na moment orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co oznacza, że oceny ich zasadności można było dokonać na bazie tych ustaleń faktycznych, które przyjął Sąd pierwszej instancji jako podstawę swoich rozważań. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który wyłącza zastosowanie art. 48 w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się wówczas przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wedle art. 37 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), powodują bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) albo jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2). W sytuacji, gdy nie zachodzą ww. okoliczności określone w art. 37, właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy z 24 października 1974 r.). W stanie faktycznym sprawy zacytowany przepis art. 103 ust. 2, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, nie mógł mieć jednak zastosowania, gdyż jak wynika z zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, garaż będący przedmiotem postępowania administracyjnego został wybudowany pod rządami obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdzi wprawdzie, że garaż został posadowiony przed 1 stycznia 1995 r., a następnie "nieznacznie przebudowany", jednak przedstawiona w tym zakresie argumentacja nie została powiązana z jakimkolwiek zarzutem naruszenia prawa procesowego, który umożliwiłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do prawidłowości ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Jak powiedziano już na wstępie, brak oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane jedynie w oparciu o ustalony w zaskarżonym wyroku i niezakwestionowany skutecznie stan faktyczny, nie zaś w oparciu o stan faktyczny, który skarżący uznaje za prawidłowy. Tym samym, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, które były podstawą rozważań prawnych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Nie mogą także zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Uchybienia pierwszemu z powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że wybudowanie spornego garażu wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że tego rodzaju obiekty mogą być realizowane jedynie na podstawie zgłoszenia. Istotnie, wedle obowiązującego aktualnie stanu prawnego, budowa garaży zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i może być realizowana w oparciu o zgłoszenie dokonane właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak zauważa jednak sam autor skargi kasacyjnej, możliwość zgłoszenia budowy garażu wprowadzona została ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443) i weszła w życie 28 czerwca 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Ponieważ zasadą jest, że sądy administracyjne oceniają zgodność z prawem poddanych im pod osąd aktów administracyjnych wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania, argument zmiany przepisów Prawa budowlanego po podjęciu zaskarżonej decyzji, nie mógł mieć znaczenia w sprawie. Nie ma także podstaw prawnych do odejścia od powyższej zasady z uwagi na zasady współżycia społecznego, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, nie wskazując zresztą żadnego przepisu, który mógłby wesprzeć prezentowane przez niego stanowisko. Tym samym, nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego "poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy budowa garażu nie wymaga pozwolenia na budowę". Nie są również trafne pozostałe zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, opisane w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powołanych wyżej przepisów pod kątem możliwości orzeczenia częściowej rozbiórki garażu, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie było takiej potrzeby. Co do zasady rację ma autor skargi kasacyjnej wywodząc, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość orzeczenia rozbiórki części obiektu budowlanego, co wynika wprost z jego literalnego brzmienia ("właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części"). Nie ulega także wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod rozwagę rozbiórkę częściową, jeżeli jest ona wystarczająca do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem np. w zakresie dochowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (opublikowanego - na datę wydania decyzji objętej skargą - w Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Jak przyjął bowiem Sąd pierwszej instancji, garaż skarżącego nie spełnia warunków wynikających z § 12 ust. 3 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z dwiema sąsiednimi działkami budowlanymi. Usytuowanie budynku garażowego o takich wymiarach, jak objęty postępowaniem w sprawie, dopuszczone jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką albo w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Dostosowanie garażu skarżącego do tych odległości nie jest zatem możliwe bez rozebrania konstrukcji całego obiektu, co wyklucza jego częściową rozbiórkę. Z przyczyn wskazywanych już na wstępie, polegających na oparciu skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, nie może mieć znaczenia argumentacja, że skarżący "wielokrotnie wskazywał, iż obiekt nie jest trwale związany z podłożem, ergo możliwym jest jego ewentualne przesunięcie". Z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika bowiem, że garaż skarżącego nie jest typowym "blaszakiem", ma konstrukcję stalową typu "kontenerowego" z dwuspadowym dachem pokrytym blachodachówką i ścianami osłonowymi, otynkowanymi, wykonanymi z blachy stalowej. Usytuowany jest na betonowym podłożu i umocowany za pomocą śrub-kątowników. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że jest to obiekt trwale związany z gruntem, a skoro doprowadzenie go do zgodności z prawem polega na zmianie usytuowania całego obiektu względem granic sąsiednich działek, to celu tego nie można osiągnąć inaczej, jak przez nakazanie rozbiórki nie części, lecz całego garażu. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się zresztą, na czym konkretnie miałaby polegać częściowa rozbiórka obiektu, bez naruszenia jego integralności i funkcjonalności. Nawet jeśli przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że "przesunięcie" obiektu jest możliwe, to nie ma przeszkód, aby skarżący po rozbiórce garażu, usytuował go ponownie, już na podstawie zgłoszenia, zachowując dozwolone prawem odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.