II OSK 2320/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 531/16 w sprawie ze skarg T.K., A.P. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz T.K., A.P. i A.S. kwoty po 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg T.K., A.P. i A.S. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 kwietnia 2014 r. M.K. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do Burmistrza Białej Rawskiej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą Eksploatacja kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], powiat rawski, w obrębie działek o nr ewidencyjnych: [...]. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Burmistrz Białej Rawskiej odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "odkrywkowa eksploatacja kruszywa naturalnego – piasku ze złoża [...], zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]". Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że lakoniczne i nieprzekonujące jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym analiza załącznika nr 1 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pozwala stwierdzić, że przedsięwzięcie wykracza poza teren przeznaczony do eksploatacji złoża o symbolu 28.32.PG, zajmując przez planowane zwałowisko nakładu, tereny do tego nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, na czym polegała analiza w tym zakresie i jak przebiegał jej proces, a także w jaki sposób przeprowadzono porównanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia tego terenu z koncepcją zagospodarowania terenu przedstawioną w załączniku graficznym nr 1 do raportu. Zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwia to weryfikację stanowiska organu I instancji w zakresie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z załączonymi do akt sprawy wyrysami z miejscowego planu zagospodarowania terenu, teren o symbolu 28.32 PG – obszary i tereny górnicze, przynajmniej częściowo (z dwóch stron) pokrywa się z granicami działek, na których planowane jest przedsięwzięcie, a obszar lokalizacji złoża częściowo znajduje się na terenie 28.34.ZL – lasy, którego według inwestora nie obejmuje wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (zwanej dalej decyzją środowiskową). Odnosząc się do kwestii wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia organ wyjaśnił, że wariant alternatywny mógłby wiązać się z propozycją odmiennego – od proponowanego w wariancie inwestora – usytuowania poszczególnych obiektów lub urządzeń w ramach planowanego przedsięwzięcia, a także wykorzystania innego rodzaju urządzeń, maszyn, itp. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wnieśli skarżący. Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że jedynym powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było niewyjaśnienie w dostateczny sposób zakresu terytorialnego projektowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji orzekł, że inwestor wskazał teren przedsięwzięcia na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jako obejmujący tylko cześć północną terenu działki nr [...], a więc o przeznaczeniu określonym symbolem 28.32.PG. Zdaniem Sądu I instancji, analiza dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a w szczególności konfrontacja jej z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może budzić wątpliwości, czy obszar lokalizacji złoża częściowo nie obejmuje także terenu oznaczonego w planie symbolem 28.34.ZL. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że okoliczność ta wymagała wyjaśnienia, jednak stwierdził, że nie uzasadniało to zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii nie wymaga prowadzenia rozbudowanego, skomplikowanego i czasochłonnego postępowania wyjaśniającego i mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest przy tym, że to organ I instancji jest dysponentem materiałów planistycznych związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że organy obu instancji jednolicie dostrzegły, że inwestor pomimo dwukrotnego wezwania przez organ I instancji, nie uzupełnił raportu w zakresie wariantu alternatywnego, wskazując, że nie przewiduje innego wariantu przedsięwzięcia niż wariant proponowany. W ocenie organu I instancji stanowiło to podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a organ odwoławczy "nie wyprowadził jakiejkolwiek konkluzji z powyższego ustalenia". Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane, ponieważ wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Oznacza to, że brak przedstawienia w raporcie innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania projektowanego przedsięwzięcia dyskwalifikuje raport w tym zakresie i nie pozwala uznać go za spełniający wymóg określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu odwoławczym "zachowała swą aktualność" co najmniej jedna okoliczność stanowiąca przesłankę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o środowiskowej przez przyjęcie, że nieprzedstawienie przez inwestora wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia stanowi bezpośrednią podstawę do wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Dodatkowo organ zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest wówczas, kiedy organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawowych okoliczności stanu faktycznego, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Norma z art. 138 § 2 k.p.a. jest normą o charakterze wyjątkowym i stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i co do jej istoty, a więc rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest niedopuszczalna. W tej sprawie nie wystąpiły powyższe przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, stąd Sąd I instancji zasadnie orzekł, że organ odwoławczy mógł sam ocenić podnoszone w toku postępowania okoliczności faktyczne i prawne na podstawie art. 136 k.p.a. oraz rozstrzygnąć sprawę we wskazanym wyżej zakresie. Norma z art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest więc możliwe, jeżeli braki postępowania przed organem I instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., a zatem, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju brakami nie było dotknięte postępowanie przez organem I instancji, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] maja 2016 r. W tej sprawie pierwsza z okoliczności podniesionych przez organ odwoławczy jako przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mogła zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Dotyczyło to ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie może wykraczać poza teren określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 28.32.PG jako teren przeznaczony do eksploatacji danego złoża. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przedmiotowa działka nr [...], na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, oprócz oznaczenia symbolem 28.32.PG, jest również w części oznaczona symbolem 28.34.ZL i 38.33.R. Skarżąca na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, jako teren planowanego przedsięwzięcia wskazała bowiem tylko północną część działki nr [...], a więc część oznaczoną symbolem 28.32.PG. Jest to jednak kwestia, która mogła zostać ustalona i wyjaśniona przez organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. Także druga kluczowa kwestia podniesiona przez organ odwoławczy jako przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., powinna zostać samodzielne rozstrzygnięta przez ten organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ I instancji, nie przedstawiono wariantów realizacji przedsięwzięcia wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Nie spełnia tego obowiązku administracyjnoprawnego przedstawienie w raporcie tylko wariantu wnioskodawcy (inwestora) oraz wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia (czyli tzw. wariantu "zerowego") wraz z ich opisem (str. 40-48 raportu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto, wariant "zerowy" nie jest w ogóle wariantem realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Oznacza to, że jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia, co wynika również z jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249). Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni, spowodowanej brakiem przedstawienia przez wnioskodawcę wariantu alternatywnego, jako bezpośredniej podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut ten został błędnie skonstruowany, ponieważ nie powołuje żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji. Natomiast nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy raport inwestora narusza dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w zakresie prawidłowego przedstawienia i uzasadnienia trzech wymaganych przez ten przepis wariantów realizacji przedsięwzięcia, co bezpośrednio oddziałuje na konieczność odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji takiego przedsięwzięcia. Dlatego też brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd ten rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.