II OSK 2325/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 181/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., II SA/Gl 181/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2020 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie skierowanego do skarżącego, jako inwestora, nakazu rozbiórki rozbudowanej części wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul [...] w [...], to jest zabudowy ganku na parterze od strony północnej oraz zabudowy tarasu na piętrze od strony południowej, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na ustaleniu, że w sprawie zasadne było wydanie przez organ decyzji o rozbiórce zabudowy ganku na parterze wolnostojącego budynku na działce [...] przy ul. [...] w [...]z uwagi na brak posiadania wymaganego pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, iż sporne prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o czym w odniesieniu do ganków stanowi wprost art. 29 ust. 1 pkt. 15 lit. a Prawa budowlanego; – art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polegające na ustaleniu, że w sprawie zasadne było wydanie przez organ decyzji o rozbiórce zabudowy tarasu na piętrze wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na brak posiadania wymaganego pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że wykonanie murowanej zabudowy tarasu w postaci budowy ściany miało na celu zastąpienie wcześniej istniejącej w tym miejscu drewnianej balustrady, wskutek czego mimo spełnienia przesłanek definiujących remont z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji wymienionych robót budowlanych; – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na bezpodstawnym oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo iż prawidłowo dokonana wykładnia przepisów Prawa budowlanego nakazywała wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję o rozbiórce w całości. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należy rozpocząć od pewnej uwagi wstępnej. Otóż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że wymaga się również od profesjonalnego pełnomocnika staranności w oznaczeniu nie tylko konkretnych przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zostały naruszone, ale też sprecyzowania publikatora aktu prawnego z powołaniem Dziennika Ustaw, pozwalającego określić, jakiego brzmienia ustawy dotyczy zarzut. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych standardów. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) była w ostatnich latach kilkukrotnie nowelizowana, przy czym jedna z poważniejszych reform została wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Wskazana tu nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r., a wiec w trakcie trwania postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza sprawa. Jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed tą datą stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do sprawy należało stosować przepisy zawarte w tekście jednolitym Prawa budowlanego ogłoszonym w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333. Skarżący w pierwszym zarzucie skargi wskazał na przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego, lecz nie sprecyzował, które brzmienie tego aktu prawnego ma na myśli. Nie wskazał bowiem w szczególności publikatora tego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny, jak podkreślono – związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie miał innej możliwości jak zestawić wskazane przepisy z brzmieniem Prawa budowlanego ogłoszonym w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, które miało zastosowanie do kontrolowanej sprawy. Akt ten, w takim brzmieniu, nie zawiera jednak art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a. Stąd nie sposób z uwagi na ten przepis uwzględnić zarzutu dotyczącego grupy regulacji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego i uznać, że rozbudowa frontowej części budynku na działce [...] przy ul. [...] w [...] była zwolnionym z pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego, gankiem. Przepis ten zwalniał ganki z pozwolenia na budowę, lecz w stanie prawnym nie mającym zastosowania do kontrolowanej sprawy. Tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prawo budowlane w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 przewidywało zwolnienie ganków z pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 pkt 2. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie twierdzi, że objęta rozbiórką zabudowa tarasu na piętrze od strony południowej budynku na działce [...] przy ul. [...] w [...] była remontem zwolnionym z pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. Jednak taka jednostka redakcyjna w adekwatnym dla sprawy brzmieniu ustawy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) stanowiła nie o remoncie, a o robotach budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Tak jak w odniesieniu do poprzedniego zarzutu, można wskazać, że w brzmieniu Prawa budowlanego ogłoszonego w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, właściwego dla sprawy, też znajdował się przepis dotyczący zwolnienia remontu z pozwolenia na budowę – art. 29 ust. 2 pkt 1, jednakże przepis ten nie został wymieniony jako podstawa zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. także nie mógł być uwzględniony. Skarżący nie powiązał go bowiem skutecznie z naruszonymi przez organy przepisami, co mogłoby świadczyć o zaistnieniu podstaw do uwzględnienia skargi. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie musiało zostać ograniczone, gdyż jako zarzuty podniesiono przepisy Prawa budowlanego właściwe dla innego, nie znajdującego zastosowania do sprawy, stanu prawnego, wprowadzonego nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. Było to istotne, zwłaszcza że skarżący – a był to jego najważniejszy argument – powoływał się na zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla spornych robót w oparciu o przepisy nieadekwatne ustalonych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast z urzędu ustalać i domniemywać, które przepisy naruszono i w jakim brzmieniu. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.