II OSK 2328/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie ze skargi Gminy Miasto P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni określił Gminie Miasto P. za okres 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 53 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Gmina Miasto P. zaskarżyła tę decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące zastosowaniem w sprawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej p.w.). Zaznaczyła, że odprowadzanie wód opadowych nie jest realizowane, gdyż planowana inwestycja nie została dotychczas wykonana, a nawet nie została jeszcze rozpoczęta. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zaznaczył, że przedmiotem sporu między stronami nie był sposób obliczenia opłaty stałej, lecz sama zasada jej ustalenia w stosunku do Gminy. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na decyzji z rejestru [...][...], którą udzielono Gminie Miasto P. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie przez nią oczyszczonych w separatorze lamelowym z osadnikiem wód opadowych i roztopowych, pochodzących z powierzchni 3.511 m2 górnego i dolnego mostu do rzeki B. w km 1+389 jej biegu. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że inwestycja ta jest tylko planowana i nie jest rozpoczęta. Nie zaprzeczając tym okolicznościom organ uznał, że zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...), stojąc na stanowisku, że jej wystarczającą podstawą jest samo ostateczne pozwolenie wodnoprawne, a takie w niniejszej sprawie zostało wydane. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organu. Dyrektor Zarządu Zlewni nie zaprzeczył okoliczności, że realizacja inwestycji jest tylko planowana i nie jest rozpoczęta i nie podjął również żadnych czynności mających na celu weryfikację tych twierdzeń. Organ poprzestał na ustaleniu, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych, co jest jego zdaniem wystarczające do ustalenia opłaty stałej za taką usługę wodną, niezależnie od tego, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do rzeki. Tymczasem dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych konieczne było, w opinii Sądu, ustalenie, czy wody są odprowadzane poprzez określone w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia do rzeki B. W konsekwencji organ ograniczył ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, a więc – w ocenie Sądu – nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo tego bowiem, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych do B. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w., przedwcześnie stosując tę normę do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 p.w. poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni WSA byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w W. PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. organ nie był uprawniony do ustalenia skarżącej opłaty stałej przedwcześnie stosując dyspozycje wynikającą z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwych do odprowadzenia do wód - wód opadowych i roztopowych, jaką można odprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania art. 7a § 2 k.p.a., podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty należnej za wykorzystywanie zasobów naturalnych, jej zadaniem jest finansowanie działań i inwestycji w zakresie zabezpieczenia przeciwpowodziowego i ochrony zasobów wodnych, a tym samym jest to na pewno ważny interes publiczny, jak jest to również związane z zapewnieniem przez organy administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy organ był uprawniony do ustalenia stronie skarżącej opłaty stałej za usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych w sytuacji, gdy urządzenia wodne, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, nie zostały jeszcze zrealizowane, a więc niezależnie od tego, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do rzeki. Powyższa problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3686/18, zapadłym w sprawie, w której – podobnie jak w niniejszej – zdaniem organu, przez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty, stwierdzono, że ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Podkreślono, że zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. W omawianym wyroku wskazano, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w. opłatę za usługę wodną uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w. opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. W pełni podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych konieczne jest ustalenie, czy wody są odprowadzane poprzez określone w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia do rzeki. Jeżeli bowiem wody opadowe lub roztopowe nie są odprowadzane do rzeki, to brak jest podstaw do nakładania i pobierania opłaty stałej za usługi wodne, skoro nie są one świadczone. Nie można nakładać obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie są one odprowadzane. Jak wynika z samej nazwy tej usługi wodnej, wody muszą być odprowadzane, a brak elementu "odprowadzania" sprawia, że usługa ta nie jest świadczona i opłata stała z tego tytułu jest nienależna. Przepis art. 35 ust. 1 p.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Powyższa opłata stała pobierana jest za odprowadzanie (a nie za samą tylko możliwość odprowadzania) do wód – wód opadowych lub roztopowych – i to nie każdych, lecz tylko "ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". Odprowadzane wody muszą więc być "ujęte" w odpowiednie systemy, a więc systemy te muszą faktycznie istnieć, bo nie ma możliwości ujęcia wód w "systemy", które dopiero mają w przyszłości powstać. To samo wynika z treści z art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w., który – jak już wyżej wskazano – stanowi, że opłatę za usługę wodną uiszcza się za odprowadzanie (a nie możliwość odprowadzania) do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (a więc ujętych w już istniejące – nie zaś dopiero mające powstać – "systemy"). Z uwagi na powyższe nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 p.w. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 2 k.p.a. W myśl § 1 art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu, przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. ustanawia zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, a § 2 tego artykułu precyzuje, kiedy zasady tej nie stosuje się. W niniejszej sprawie w istocie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, co wynika z przedstawionych wyżej wywodów, a zatem nie zachodzą tu okoliczności, o jakich mowa w art. 7a § 1 i 2 k.p.a. Unormowania te nie mają więc zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co sprawia, że nie mogły zostać naruszone. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.