II OSK 2337/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1344/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce strony skarżącej zamiast: "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie" wpisuje: "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1344/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi krajowej nr [...] Z.-T. na odcinku L.-L. od km 184+600 do km 189+405: I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przez błędne uznanie, że organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie odwoławcze i nie określił właściwego trybu postępowania dla Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, wskazał właściwy tryb postępowania poprzez wadliwe niezastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, przywołując stanowisko sądów administracyjnych. W piśmie z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mógł on stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń dla określenia właściwego trybu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązującego na dzień wydania postanowienia z [...] kwietnia 2019 r.) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, zaś art. 49b ust. 1 ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego ustawodawca określił cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o ich wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przepis art. 50 ust. 1 ma zatem zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49f Prawa budowlanego, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1-4. Z kolei, art. 51 Prawa budowlanego określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, iż inwestor dokonał zgłoszenia remontu drogi, który miał polegać wyłącznie na: 1. sfrezowaniu istniejącej zniszczonej nawierzchni bitumicznej o średniej grubości 15 cm; 2. ułożeniu warstwy wyrównawczej o średniej grubości 0,0 cm - 4,0 cm; 3. ułożeniu warstwy wiążącej z betonu asfaltowego grubości 7,0 cm; 4. ułożeniu warstwy ścieralnej SMA grubości 5,0 cm; 5. rozebraniu zniszczonych krawężników na zatokach autobusowych; 6. ustawieniu w to miejsce krawężników betonowych 100 x 30 x 20; 7. sfrezowaniu nawierzchni bitumicznej na zatokach; 8. ułożeniu w to miejsce nowych warstw nawierzchni z betonu asfaltowego (warstwa wyrównawcza) o średniej grubości 4,0 cm, warstwy wiążącej o grubości 7,0 cm i warstwy ścieralnej o grubości 5,0 cm; 9. wyrównaniu poboczy kruszywem stabilizowanym mechanicznie o średniej grubości 10,0 cm. Jak wynika natomiast z protokołu oględzin robót jak i z przedłożonej przez inwestora opinii technicznej z września 2018 r., zostało wykonanych wiele innych robót budowlanych, które niewątpliwie złożone zgłoszenie nie obejmowało, tj. 1) poszerzenie wraz ze wzmocnieniem istniejącej nawierzchni drogi; 2. zmiana przebiegu drogi na łuku od km 188+479 do km 188+636 - przesunięcie poziome osi drogi o 3 m; 3. wymiana nienośnej warstwy podłoża gruntowego w miejscach poszerzeń i zmiana przebiegu drogi na łuku; 4. korekta wysokościowa niwelety drogi; 5. remont, przebudowa i rozbudowa obiektów inżynierskich pod koroną drogi: – km 186+097 - wykonano ścianki czołowe przepustu w postaci gabionów, – km 187+644 - prawostronnie wydłużono przepust Ø 80 o 3 m i wykonanie ścianki czołowej, – km 188+244 - obustronne wydłużono przepust Ø 125 i wykonano ścianki czołowe z betonu klasy B-30, – km 188+651 wykonano remont mostu; 6. przebudowa istniejącej zatoki autobusowe w km 186+820, 186+970, 188+050, 188+100, 188+350, 188+450,189+270; 7. budowa nowych zatok autobusowych i postojowych; 8. przebudowa istniejącego chodnika; 9. budowa nowych chodników; 10. przebudowa skrzyżowania z drogami bocznymi z wydzieleniem lewoskrętów na te drogi; 11. przebudowa skrzyżowania dróg bocznych poprzez zmianę promienia wyokrąglenia jezdni; 12. utwardzenie istniejących zjazdów indywidualnych i publicznych o nawierzchni gruntowej; 13. budowa nowych zjazdów; 14. usprawnienie istniejących systemów odwodnienia; 15. montaż wygrodzeń oraz znaków aktywnych na przejściach dla pieszych. Organ I instancji przyjął, że wykonane roboty budowlane stanowią de facto rozbudowę drogi, a skoro tak to wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym w tych okolicznościach należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji przyjął natomiast, że skoro inwestor dokonał zgłoszenia to należy uznać, że inwestor odstąpił od zgłoszenia a zatem winien zostać przeprowadzony tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, który jest korzystniejszy dla inwestora. Zwrócić jednakże należy uwagę, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny robót budowlanych wykonanych przez inwestora, tj. czy należy uznać je za rozbudowę czy przebudowę. Kwestia ta miała natomiast decydujące znaczenie dla określenia właściwego trybu procedowania w niniejszej sprawie. Organ realizując ciążący na nich obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zbadać, czy doszło do zmiany charakteru przedmiotowej inwestycji, jak i zasadniczych jej parametrów w postaci zwiększenia jej powierzchni poprzez wyjście poza granice istniejącego pasa drogowego. Brak ustaleń i rozważań w tym zakresie skutkuje – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - uznaniem, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie ma bowiem możliwości skontrolowania, czy zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w niniejszej sprawie winien zostać przeprowadzony tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego). Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia trzeba zatem uznać, że uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia kasacyjnego było prawidłowe. Końcowo wskazać należy, że na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że prawidłowo określił stronę skarżącą jako "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad" w miejsce błędnego określenia "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L.". Jak wynika bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy między innymi wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest urzędem obsługującym organ jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i jako taka nie może być adresatem decyzji w przedmiocie robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.