II OSK 2356/14

Dnia 25 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 552/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] zapadłą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. W. pozwolenia na budowę dwóch budynków pensjonatowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zewnętrzną oraz lokalizacją projektowanych budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...], oraz rozbiórkę dwóch istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości B. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący podnosząc, że jako użytkownik działki sąsiedniej nr [...] nie wyraża zgody na budowę dwóch budynków pensjonatowych. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył wymagane przepisami prawa dokumenty, a organ pierwszej instancji nie naruszył obowiązującego prawa. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skargę do WSA wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił obrazę art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 290), polegające na uznaniu jako stronę postępowania zmarłego M. B., art. 8 i 9 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek współdziałania organu ze skarżącym jako stroną postępowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz art. 10 K.p.a. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i uzasadniając wskazany na wstępie wyrok z dnia 18 lutego 2014 r. wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Inwestor złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, a organ zbadał wniosek pod kątem właściwych przepisów Prawa budowlanego. Istotą sporu było pozwolenie na budowę budynków po granicy działki skarżącego który podnosił, że nie przeprowadzono całościowej analizy stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść pożądanego przez niego skutku. Organy sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotnym w niniejszej sprawie było dołączenie do podania o wydanie pozwolenia na budowę ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w której organ lokalizacyjny dopuścił sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych od granicy działki sąsiedniej (oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów: [...]), w odległości nie mniejszej niż 1,5 m lub bezpośrednio przy tej granicy. W dalszej części uzasadnienia sąd pierwszej instancji odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących zmniejszenia przydatności jego działki do użytkowania oraz zagrożenia bezpieczeństwa zwrócił uwagę na brzmienie § 204 ust. 5 oraz 206 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), z których wynika obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego w razie gdyby wzniesienie budynku w jego bezpośrednim sąsiedztwie powodowało zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników istniejącego obiektu budowlanego lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził brak w aktach sprawy tego rodzaju ekspertyzy wskazując jednocześnie na wykroczenie przez prawodawcę poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przy wydaniu § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji § 206 ust. 1 nie jest przepisem określającym warunki techniczno-budowlane, nie odpowiada bowiem definicji tychże przepisów zawartej w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia stanowi w istocie warunek procesowy i dotyczy określonego sposobu postępowania w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 powołanego rozporządzenia. We wskazanym zakresie minister wykroczył poza materię określoną w udzielonym upoważnieniu. Z tego powodu inwestor nie miał obowiązku przedkładania wskazanej wyżej ekspertyzy technicznej. Stąd jej brak w aktach sprawy nie stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania. W skardze kasacyjnej z dnia 11 kwietnia 2014 r. S. B. zaskarżył wyrok z dnia 18 lutego 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.) naruszenie: 1) prawa materialnego przez: - niezastosowanie § 204 ust. 5 w zw. z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji gdy inwestycja jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego i powoduje obniżenie przydatności do użytkowania nieruchomości skarżącego, - niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna i spełnia wymogi określone w przepisach prawa, podczas gdy budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego wpływ realizowanej inwestycji jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, NSA mając na uwadze brzmienie art. 183 § 1 P.p.s.a. w pierwszej kolejności poddał weryfikacji powstałą sprawę sądowoadministracyjną oraz zapadły w niej wyrok z dnia 18 lutego 2014 r. pod kątem podstaw nieważności postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia którejkolwiek z tego rodzaju przesłanek, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., NSA w drugiej kolejności przystąpił do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów kasacyjnych, sformułowanych zarówno na podstawie art. 174 pkt 1, jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty kasacyjne nie okazały się jednak zasadne, czego rezultatem była konieczność oddalenia wniesionego środka odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę NSA nie stwierdził naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Chybionym okazał się zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi o sprawowaniu przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej. Przepis ten ma charakter ustrojowy. W praktyce mógłby on stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby nie doszło w ogóle do rozpoznania skargi przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2042/13), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei sam art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi jedynie o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu nie może stanowić on samodzielnej podstawy kasacyjnej obrazującej zaistniałe zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej sporządzonej w niniejszej sprawie także nie wynika dokładnie w czym przejawiał się sformułowany względem sądu pierwszej instancji zarzut. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustalenia poczynionego przez sąd pierwszej instancji odnośnie złożenia przez inwestora wymaganych prawem dokumentów do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę dwóch budynków pensjonatowych oraz rozbiórkę dwóch istniejących budynków gospodarczych na terenie działki o nr geod. [...], zarzucił natomiast niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem jego zdaniem budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną obiektu istniejącego na działce sąsiedniej stanowiącej jego własność, stwierdzającą wpływ realizowanej inwestycji na stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania. O potrzebie przygotowania takiej ekspertyzy, zdaniem skarżącego, stanowią § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie jest przepisem określającym warunki techniczno-budowlane i wobec tego nie jest on objęty upoważnieniem ustawowym, o którym stanowi art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten zamieszczony został w dziale V rozporządzenia zatytułowanym "Bezpieczeństwo konstrukcji". Zawarte w nim zostało odesłanie do § 204 ust. 5 powołanego rozporządzenia, który stanowi o wzniesieniu budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od § 205 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną należy wobec tego traktować nie tyle w kategoriach procesowych, ile ściśle technicznych, jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności wzniesienia w jego bezpośrednim sąsiedztwie innego budynku. Innymi słowy, ustanowienie wymagania w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej, a nie proceduralnej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego, a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazane uchybienie, którego dopuścił się sąd pierwszej instancji przy ocenie zastosowania w sprawie § 206 ust. 1 nie miało jednakże wpływu w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. na treść zapadłego wyroku, ponieważ w stanie faktycznym poddanej kontroli sprawy nie zaistniały tego rodzaju przesłanki, które wskazywałyby na konieczność sporządzenia ekspertyzy, o której stanowi § 204 ust. 5 w zw. z § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ekspertyza tego rodzaju powinna zostać sporządzona w sytuacji, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Z regulacji tej wynika, że sporządzenie ekspertyzy technicznej nie stanowi bezwzględnego obowiązku w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 612/11). Zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 204 ust. 5 rozporządzenia zostało pozostawione decyzji projektanta, który w niniejszej sprawie nie dostrzegł konieczności przygotowania ekspertyzy technicznej. Potrzeby tej nie zgłaszała w toku postępowania administracyjnego ani też przed sądem pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie. Wskazując we wniesionym środku odwoławczym na zagrożenie obniżenia przydatności do użytkowania własnej nieruchomości spowodowanej wybudowaniem dwóch budynków pensjonatowych przez inwestora, skarżący kasacyjnie nie przedstawił konkretnych okoliczności przemawiających za sformułowaną tezą. Zagrożenia dla bezpieczeństwa skarżącego kasacyjnie nie mogą powodować same jedynie gabaryty planowanych przez inwestora budynków. Skarżący nie wyjaśnił jaki negatywny wpływ na będący jego własnością budynek o drewnianej konstrukcji będzie miała rozbiórka przez inwestora dwóch istniejących budynków gospodarczych oraz budowa nowych budynków pensjonatowych. Należy w tym miejscu zauważyć, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, że ściany projektowanych nowych budynków będą ścianami oddzielenia pożarowego, a wody opadowe odprowadzane będą na działkę inwestora. W ocenie NSA, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej, o której stanowi § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Konsekwencją braku zasadności pierwszego zarzutu kasacyjnego było uznanie za nieusprawiedliwiony drugiego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który również odnosił się do konieczności poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną obiektu istniejącego, która to konieczność z przedstawionych powyżej powodów nie zaistniała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.