II OSK 2357/14

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 755/12 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2011 r. kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek handlowo – usługowy nr [...] położony przy ul. W. w K. jest budynkiem o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w którym wydzielono 15 samodzielnych segmentów. Segment budynku oznaczony literą B położony jest na działce nr [...] i jest użytkowany przez N. G. i G. G.– współwłaścicieli działki. Do elewacji tylnej segmentu B został dobudowany na działce nr [...] obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania. Jego konstrukcję stanowią stalowe profile zamknięte o przekroju 40/40 mm – słupki pionowe i rygle poziome oraz o przekroju 20/20 mm – stężenia pionowe. Do konstrukcji zamontowana jest blacha stalowa trapezowa 15 mm, ściany osłonowe oraz dach. Obiekt nie posiada fundamentów i jest zakotwiony śrubami stalowymi do podłoża wykonanego z kostki typu "polbruk" oraz do murowanej ściany budynku handlowo – usługowego. Pełni funkcję magazynową – składowane są w nim skrzynki i zgrzewki z napojami. Podczas kontroli w dniu 7 lipca 2011 r. obiekt nie posiadał zadaszenia. Zdaniem organu prawdopodobnie zostało ono zdemontowane na dzień kontroli i powtórnie zamontowane trwale za pomocą blachowkrętów, o czym świadczą zdjęcia wykonane dzień po kontroli tj. w dniu 8 lipca 2011 r., jak również w dniach 27 października 2011 r. i 6 lipca 2012 r. Ponadto obiekt posiadał trwale zamocowane zadaszenie w dniu wszczęcia postępowania, o czym świadczą zdjęcia wykonane w dniu 8 czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał G. G. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] obr. [...] w K., dobudowanego do segmentu B budynku handlowo – usługowego położonego przy ul. W. w K. oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 czerwca 2012 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki oraz czterech egzemplarzy sprawdzonego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej ww. projekt, jak i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył żądanej dokumentacji, decyzją z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał G. G. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 3,5/3,6 m i wysokości 2,2 m położonego na działce [...] obr. [...], dobudowanego do segmentu B budynku handlowo – usługowego położonego przy ul. W. w K. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie kwietnia – maja 2011 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest budowlą, a jego demontaż w dniu kontroli nie prowadzi do wniosku, że jest on ogrodzeniem, jak twierdzi inwestor. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. G. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jak podkreślił organ odwoławczy, wobec niewykonania obowiązków przez inwestora stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należało orzec o rozbiórce obiektu. Nadto wskazał, iż organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący z prawa tego nie skorzystał. Skargę na powyższą decyzję złożył G. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 23 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 79, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. Zdaniem skarżącego wybudował on ogrodzenie, na które nie był obowiązany uzyskiwać pozwolenia na budowę ani dokonywać zgłoszenie. Ponadto podał, iż w postępowaniu odwoławczym wniósł o przeprowadzenie innych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, których organ nie przeprowadził i nie wskazał przyczyn, dla których uznał te dowody za nieistotne. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem niepołączonym trwale z gruntem, o konstrukcji blaszanej, a tym samym można uznać zasadność jego kwalifikacji jako obiektu tymczasowego, który co do zasady wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem obiektów budowlanych z art. 29 ust. 1 pkt 12 i 25 tej ustawy, do których przedmiotowy jednak nie należał. Jako pełniący funkcję magazynową nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co trafnie przyjęły organy. Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował twierdzeń skarżącego odnośnie wybudowania na zapleczu segmentu B budynku handlowo – usługowego ogrodzenia. Co do zasady, funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie części terenu, ogrodzenie określonego terenu od działek sąsiednich. W niniejszej sprawie oddzielenie to nie wystąpiło. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, wybudowany został obiekt o określonych wymiarach, w celu składowania w nim pojemników z napojami. Skarżący wprawdzie kwestionował prawidłowość ustaleń odnoszących się do zadaszenia tego obiektu jako elementu trwałego, lecz przyznał w odwołaniu, że zadaszenie takie istnieje, przy czym nazywa je "pokrywą" – przykrywa znajdujące się "za ogrodzeniem" skrzynki z butelkami. Zdaniem Sądu, ustalenia organu odwoławczego odnośnie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego dokonane zostały prawidłowo, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 K.p.a., a ocena zebranego materiału dowodowego nie narusza art. 80 K.p.a. W skardze zarzucono naruszenie art. 79 K.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a., upatrywane generalnie w zebraniu materiału dowodowego bez udziału strony. Zarzut ten jednak w ocenie Sądu był nietrafny o tyle, że istotny i niezbędny dowód w sprawie, jakim był dowód z oględzin z dnia 7 lipca 2011 r. przeprowadzono z udziałem stron. Z protokołu dokumentującego ten dowód wynika szereg istotnych ustaleń organów, w tym szczegółowy opis obiektu, jego konstrukcji, funkcji, jaką pełni, daty budowy oraz ustalenie o braku pozwolenia na budowę. Późniejsza, a także wcześniejsza dokumentacja zdjęciowa, sporządzona przez organ I instancji bez powiadomienia o tym stron – nie mają charakteru rozstrzygającego dla oceny spornego obiektu, lecz jedynie posiłkowy odnośnie istnienia jego zadaszenia, którego elementy stwierdzono podczas oględzin w dniu 7 lipca 2011 r. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy stronie niewątpliwie zostało zagwarantowane uprawnienie do kwestionowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez realizację zasady z art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zawiadomienie z tą informacją zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 13 lipca 2012 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] września 2012 r. Skarżący z uprawnienia tego nie skorzystał, natomiast w odwołaniu przedstawił swoje stanowisko kwestionujące prawidłowość uzyskania dowodów przeprowadzonych bez jego udziału. Jednocześnie przyznał, że obiekt posiada "ruchome" zadaszenie. Do okoliczności tych odniósł się organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego przystąpił do postępowania legalizacyjnego, wydając postanowienie w dniu [...] kwietnia 2012 r. i pouczając inwestora o skutkach niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. Nadto organ poinformował o opłacie legalizacyjnej związanej z przedmiotowym obiektem. Skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków oraz nie podjął żadnych czynności celem uzyskania i przedstawienia dokumentów, co nakładało na organ obowiązek wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: a. art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, iż brak odniesienia się organu odwoławczego do zgłaszanych w postępowaniu dowodów (w tym dowodu z opinii biegłego) nie ma wpływu na wynik sprawy, b. art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej i zaakceptowanie postępowania organu, będącego naruszeniem prawa, tj. przeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego pod jego nieobecność, bez jego wiedzy i zgody, c. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 2 K.p.a. przez naruszenie obowiązku informowania stron o okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki stron, w tym daty miejsca przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin, d. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 135 u.p.s.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i przyjęcie przez Sąd, iż to do organu należy zakwalifikowanie danego obiekt jako wymagającego lub nie wymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w okoliczności, gdy jest to sprzeczne z przepisami postępowania, albowiem organ winien rozpoznać i przeprowadzić wnioski dowodowe strony, 2. prawa materialnego tj. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 pkt 23 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ogrodzenie należące do skarżącego jest tymczasowym obiektem budowlanym w okoliczności, gdy nie jest to ogrodzenie przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, nie jest to obiekt taki jak: strzelnica, kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowej, przekrycia namiotowe, urządzenie rozrywkowym, barowozem, obiektem kontenerowym. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 107 K.p.a. oraz art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. i art. 135 "u.p.s.a.". Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie odniesienie się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie mogło mieć znaczenia w sprawie. Podkreślić trzeba, iż żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ma sens tylko, gdy ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych (art. 84 K.p.a.). Działalność biegłego zamyka się bowiem w granicach ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jego opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Rozstrzygnięcie sprawy, a więc ocena prawna jej elementów należy natomiast tylko i wyłącznie do organu. Organ nie może być w tym zakresie zastępowany przez żaden inny podmiot. Nie może on przekazywać swoich ustawowych kompetencji i zadań, do których został powołany. Z tych też przyczyn, kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu budowlanego jako podlegającego reżimom Prawa budowlanego (art. 28, art. 29 – art. 30 Prawa budowlanego) bądź korzystającego z ich wyłączenia mogła należeć tylko do organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie. I choć rację ma strona skarżąca, że możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wynika z przepisu prawa, to jednak pomija autor kasacji zupełnie to, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania – w tym w zakresie prawidłowości zbierania i oceny materiału dowodowego – mógł być skuteczną podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej (podobnie, jak i skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) musi ona wykazać istotny, a więc kwalifikowany wpływ tego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). To, że w sprawie doszło do takich uchybień skarżący nie wykazał, skoro brak było podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego. Podobnie, jak i pominięto zupełnie to, iż podstawową przyczyną nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki było nie podjęcie współpracy z organem w postępowaniu legalizacyjnym (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.) Z tych też przyczyn, nie można było podzielić także zarzutu naruszenia art. 9 w związku art. 79 § 1 i art. 10 § 2 K.p.a. Skarżący nie podważył skutecznie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2011 r. z udziałem strony oraz dokonanych w jej trakcie ustaleń. Dokumentacja zdjęciowa, nazwana przez organ w aktach sprawy kontrolą doraźną, słusznie została uznana przez Sąd za materiał dowodowy posiłkowy. Nie był to jednak dowód z oględzin, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a., a więc przepis ten nie miał do niej zastosowania. Stwierdzić też trzeba, iż strona miała zapewniony w toku postępowania czynny udział w postępowaniu i Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się przypadków naruszeń w tym zakresie, podobnie jak nie stwierdził uchybienia przez organy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej tylko dlatego, że wykonane fotografie wprost podważają wiarygodność wyjaśnień strony. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał wreszcie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 5 w związku z "art. 29 pkt 23" Prawa budowlanego. Objęty nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i prawidłowo uznano, że nie stanowi on ogrodzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, już chociażby ze względu na brak funkcji oddzielenia od siebie części terenu, czy odrębnych działek. Zgodnie z art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przepis ten wprowadza dwie kategorie obiektów: pierwsza – dotyczy takich, co do których inwestor zakłada, że ich okres użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, druga – dotyczy natomiast obiektów, które charakteryzują się tym, że nie są trwale połączone z gruntem. Wymienione w tej grupie obiekty zostały podane jedynie przykładowo i z tych też powodów zalicza się do nich obiekty posiadające podobne właściwości. Do tej grupy należy zakwalifikować także przedmiotowy obiekt budowlany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.