II OSK 2357/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 952/21 w sprawie ze skargi H.K. i M. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., nr 227/2017 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 952/21, oddalił skargę H. K. i M. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2017 r., nr 227/2017, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 13 grudnia 2016 r., nr IVOT/555/2016, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. K. i M. U., wnosząc o jego "zmianę" i uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, mimo iż winna zostać przeprowadzona w oparciu o obecnie obowiązujące (tj. obowiązujące na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny) przepisy, to z uwagi na wcześniej posiadane przez inwestora pozwolenie budowlane, które zezwoliło na umiejscowienie budynku przy granicy z nieruchomością sąsiednią, a także z uwagi na zakres odstąpienia, nie jest celowe stosowanie w tym przypadku przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z przepisami planu miejscowego, które to przepisy nie przewidują aktualnie takiej możliwości, podczas gdy postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud. nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, które - co warto podkreślić - decyzją nr 653/2016 z dnia 28 lipca 2016 r. Prezydenta m.st. Warszawy zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem postępowanie naprawcze, zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego tj. przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia 18 lutego 2010 r. (obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek gospodarczy); 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa projekt budowlany zamienny, który usuwał zaistniałe naruszenie poprzez "przysunięcie" obiektu budowlanego wprost do granicy zgodnie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy: a) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, b) zgodnie z decyzją nr IVOT/123/2016 PINB z dnia 30 marca 2016 r., projekt budowlany zamienny, do którego sporządzenia i przedstawienia został zobowiązany inwestor J. K. w przedmiotowej decyzji nr IVOT/123/2016, miał uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; 3) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor J. K. wykonał zgodnie z prawem obowiązek nałożony na niego decyzją nr IVOT/123/2016 z dnia 30 marca 2016 r. wydaną przez PINB, tj. sporządził i przedłożył organowi projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi w dacie uzyskania pierwotnego pozwolenia na budowę przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy projekt budowlany zamienny winien był zostać sporządzony z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie naprawcze, w tym techniczno-budowlanymi, w konsekwencji projekt zamienny nie spełniał wymagań co do zakresu projektu budowlanego, w szczególności projekt budowlany zamienny nie uwzględniał zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót, w tym w odniesieniu do faktycznego posadowienia budynku gospodarczego oraz jego wysokości; 4) art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w pominięciu wymagań dotyczących projektu budowlanego, w sytuacji gdy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.; 5) § 12 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przepisów zakazujących sytuowania budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, w odległości 1,5 od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, w sytuacji gdy takiej możliwości nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie wynika ona w realiach niniejszej sprawy z żadnego z przepisów zawartych w przedmiotowym rozporządzeniu; II. naruszenie przepisów postępowania, "uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, przejawiające się w szczególności w zaniechaniu podania wyjaśnienia podstaw prawnych odmowy dokonania oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (planu, przepisów technicznych), ale dokonania oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami obowiązującymi w okresie wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu, że zasadne jest powoływanie się na przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie ww. przepisu, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd ten wyjaśnił, odnosząc się do kwestii zasadniczej i spornej dla skarżących, w sposób dostateczny, dlaczego, w jego ocenie, umiejscowienie budynku gospodarczego w granicy z sąsiednią działką odpowiada prawu, a także zawarł rozważania odnośnie zakresu projektu budowlanego zamiennego. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu wyroku argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc dalej, zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podważających ustalony i oceniony stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest nim zatem związany. Środek zaskarżenia oparty jest na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Na wstępie, odnosząc się do ich redakcji, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję WINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania strony skarżącej kasacyjnie, że sporny projekt budowlany zamienny nie mógł zawierać innych rozwiązań konstrukcyjnych, niż wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. (art. 36a ust. 2 Pr.bud.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym także roboty budowlane planowane przez inwestora. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, który Skład orzekający podziela, że przedłożony do akceptacji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 Pr.bud. projekt budowlany zamienny, powinien, co do zasady, minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu w sposób negujący istotę postępowania naprawczego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 153/23; z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1/22). W rozpoznawanym przypadku, jak wynika z akt sprawy, inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę (decyzja wydana z up. Burmistrza Urzędu Dzielnicy - Gminy Warszawa - Południe z dnia 9 lipca 1992 r., nr 679/92), które przewidywało m.in. realizację inwestycji, tj. posadowienie budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią. W tym miejscu wypada podkreślić, że pełnomocnik skarżących kasacyjnie podczas rozprawy, która odbyła się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2024 r. oświadczył, że nie kwestionuje okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1992 r. była wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W toku realizacji inwestycji inwestor dokonał zmiany usytuowania budynku, posadawiając go w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką skarżących, co słusznie zakwalifikowano jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Inwestor przedkładając projekt budowlany zamienny usunął to naruszenie poprzez "przysunięcie" budynku wprost do granicy, zgodnie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, która ówcześnie przewidywała właśnie taką lokalizację obiektu. W świetle powyższego nie można doszukać się żadnego naruszenia w tym zakresie. Analiza podstaw kasacyjnych opartych na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że istotą sporu jest także to, w świetle jakich przepisów prawa należy doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Co do zasady, należy podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, że postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna być ocena zgodności inwestycji m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Poglądu tego nie zanegował WINB, o czym świadczą rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani Sąd I instancji. Na gruncie tej konkretnej sprawy, jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji, należało jednak uwzględnić specyficzną sytuację, która wynikała z ówcześnie wydanego pozwolenia na budowę, a mianowicie okoliczność, że pozwolenie to zezwoliło na umiejscowienie budynku właśnie przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Nie można odmówić racjonalności stanowisku Sądu I instancji, który stwierdził, że nie jest celowe stosowanie w tym przypadku przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidują aktualnie takiej możliwości. W sprawie nie rozważamy lokalizacji nowego budynku, a dostosowanie istniejącego budynku. W ocenie Składu orzekającego należało uwzględnić, że prawo do zabudowy w granicy działki skarżących zostało określone i sprecyzowane już w roku 1992 r., a jak wyżej zaznaczono, strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1992 r. była wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto, podkreślić trzeba, że dyspozycja art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nie przewiduje kategorycznego nakazu dokonania sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W każdej zaś sprawie należy uwzględnić szczególne uwarunkowania, które mogą przemawiać za częściowym odstąpieniem od utrwalonej linii orzeczniczej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty oparte na naruszeniu art. 35 ust. 1 Pr.bud. (składa się on z ustępów i punktów - obowiązkiem autora środka zaskarżenia było przywołanie ww. przepisu z uwzględnieniem najmniejszych jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji), art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Pr.bud. oraz § 12 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, zauważyć należy, że WINB podejmując swoje rozstrzygnięcie dokonał analizy projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat zgodności rozwiązań projektowych z aktualnie obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie spełnienia wymagań przeciwpożarowych, a także pod kątem spełnienia założeń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 18 lutego 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]) w zakresie wysokości budynku, kąta nachylenia połaci dachowych, powierzchni biologicznie czynnej. Tych ustaleń skarżący kasacyjnie nie kwestionują. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.