II OSK 237/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 578/08 w sprawie ze skargi Spółki P. w K. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 578/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki P. w K. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2008 roku w przedmiocie odpadów. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku - po przeprowadzeniu kontroli na terenie oczyszczalni ścieków w Kucharach należącej do Spółki P w K. oraz kontroli w gospodarstwie rolnym R. G. w Ż. - Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w Kaliszu zarządził co następuje: 1. nie przekazywać odpadów (komunalnych osadów ściekowych do odzysku - w tym polegającego na magazynowaniu przed dalszym odzyskiem (proces R 13) - osobom fizycznym lub przedsiębiorcom nie posiadającym wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego odzysku, 2. nie przekazywać komunalnych osadów ściekowych do odzysku przed przeprowadzeniem badań wymaganych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 roku, w sprawie komunalnych osadów ściekowych, 3. prowadzić badania ścieków wprowadzanych do wód w całym zakresie wskaźników zanieczyszczeń dla których określono wartości dopuszczalne w punkcie 2 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że w dniu przekazania przez Spółkę R. G. komunalnych osadów ściekowych, do ich rolniczego wykorzystania na działce nr [...], działka ta była zasiana zbożami ozimymi. Wykluczało to możliwość jej wykorzystania do rozprowadzenia odpadów. W związku z powyższym odpady te musiały zostać magazynowane przez okres około 7 miesięcy. Magazynowanie takie stanowi proces odzysku R13 i wymaga posiadania specjalnego zezwolenia po stronie posiadacza odpadów, którego R. G. nie miała. W piśmie z dnia 6 maja 2008 roku Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. : art. 3 ust. 3 pkt 9 i 13, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Spółka podniosła, że zakaz przekazywania komunalnych osadów ściekowych jest niezgodny z obowiązkiem wytwórcy poddawania ich odzyskowi. Organ przyjął przy tym błędną tezę o zastosowaniu procesu R 13 a nie R 10 (krótkotrwałego przechowywania), na które nie jest wymagane pozwolenie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podtrzymał kwestionowane zarządzenie. Wyjaśnił, że zalecenia nie zakazywały odzysku odpadów, a jedynie nie zezwalały na przekazywanie ich podmiotom nie posiadającym odpowiedniego zezwolenia w tym zakresie. Organ podkreślił, że w sprawie nie można mówić o krótkim przechowywaniu, gdyż osady miały być przechowywane przez okres od lutego do lipca - sierpnia. Wskazał również, że przekazanie odpadów podmiotowi nie posiadającemu zezwolenia na magazynowanie nie zwalniało wytwórcy z odpowiedzialności za nie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka P w K. powtarzając zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podkreśliła, że po przekazaniu odpadów rolnikowi staje się on ich posiadaczem i przejmuje odpowiedzialność za gospodarowanie nimi. Ponadto na rozprawie zakwestionowała zaliczenie przechowywania odpadów do procesu R 13 uznając, że stanowi to nadinterpretację przepisów ustawy o odpadach. Przepisy te nie określają bowiem wymaganego okresu czasu magazynowania odpadów. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w Kaliszu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto w piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 roku organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności skargi Sąd I instancji stwierdził – powołując się na stanowisko doktryny i ugruntowane orzecznictwo sądów – że akt lub czynność organów administracji publicznej nie będący decyzją lub postanowieniem, podlega kontroli sądu administracyjnego, jeżeli ma charakter publicznoprawny, jest skierowany do indywidualnego podmiotu i dotyczy strefy jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja, skoro zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy rozstrzygając kwestie konkretnego podmiotu, a także nakładając na niego określone obowiązki, których niewykonanie pociąga za sobą odpowiedzialność karna (art. 31 a ust. 1 cytowanej ustawy). W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że wytwórca odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami innemu posiadaczowi odpadów, przy czym posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały odpowiednie zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania przedmiotowego zezwolenia ( art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach). Jeżeli posiadacz odpadów (w tym ich wytwórca) przekazuje je następnemu posiadaczowi, który ma wymagane zezwolenie, to zgodnie z art. 25 ust. 3 cytowanej ustawy odpowiedzialność za gospodarowanie danymi odpadami przenosi się na następnego posiadacza odpadów. Z tej regulacji prawnej wynika a contrario, iż w przypadku przekazania posiadania odpadów posiadaczowi nie posiadającemu wymaganego zezwolenia nie może nastąpić faktyczne przeniesienie odpowiedzialności za te odpady na podmiot przyjmujący. W przedmiotowej sprawie kwestię sporną stanowiło przechowywanie odpadów, które później miały zostać zastosowane na działce należącej do R. G. Organ administracji prawidłowo uznał tę czynność za magazynowanie. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, iż dostarczenie odpadów na działkę w lutym - marcu 2008 roku w celu ich faktycznego użycia dopiero w okresie lipca - sierpnia tego roku nie może zostać uznane za bezpośrednie zastosowanie procedury typu R 10. Z tego względu organ trafnie przyjął, że skarżąca Spółka przekazała odpady w celu magazynownia osobie nie posiadającej zezwolenia na prowadzenie działalności w takim zakresie, przez co naruszono przepis art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach. Od powyższego wyroku Spółka P w K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. "naruszenie art. 7 ust. 2 oraz art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zakaz przekazywania do odzysku zawarty w zarządzeniu pokontrolnym nie narusza tych przepisów oraz naruszenie prawa procesowego poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i podniesionych na rozprawie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd sprzecznie z oczywistym brzmieniem zinterpretował zarządzenie pokontrolne, przez co dopuścił do funkcjonowania zarządzenia niezgodnego z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. Wskazano, że przepis art. 43 ust. 5 ustawy stanowi, iż osoba władająca nieruchomością na której komunalne osady ściekowe mają być zastosowane w rolnictwie jest zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na przeprowadzanie takiego odzysku. Podobnie zgodnie z art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy prowadzenie działalności w zakresie wykorzystywania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorstwami nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Zarówno proces R 10 jak i proces R 13 stanowią procesy odzysku. W tym zatem zakresie zaskarżony punkt 1 zarządzenia pokontrolnego nie odpowiada prawu o czym mowa powyżej, Sąd orzekający nie odniósł się do tego zarzutu. Ponadto obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia nie spoczywa jedynie na wytwórcy, lecz również na innych osobach biorących udział w procesie odzysku, w tym na posiadaczu, którym jest każdy, kto faktycznie włada odpadami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w Kaliszu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię ma miejsce w sytuacji, gdy rozstrzygniecie sprawy jest wynikiem nieprawidłowego odczytania treści normy prawnej. Podnosząc tego rodzaju zarzut, należałoby wskazać jak Sąd rozumiał treść zastosowanego przez organy administracyjne przepis, na czym polegał błąd Sądu i jak ten przepis należy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną rozumieć. Na stronie 5 uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, że "posiadacz odpadów (...) jest zobowiązany, zgodnie z art. 7 ust. 2 do poddania ich odzyskowi". Omawiając obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia wskazał jedynie, że "wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja określona między innymi w art. 43 ust. 5 cytowanej ustawy, zwalniającym od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku (...)". Są to jedyne stwierdzenia odnoszące się do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których błędnej wykładni miał dokonać Sąd I instancji. Mają one wyłącznie charakter informacyjny o treści przepisu i nie stanowią jego wykładni. Zważywszy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie znalazł żadnego rozwinięcia, nie sposób wydedukować w czym skarżąca upatruje błąd Sądu w rozumieniu tego przepisu. 2. Zarzut "naruszenia prawa procesowego przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze" nie został powiązany z żadnym przepisem procedury sądowej. Brak takiego wskazania (podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa) uniemożliwia kontrolę kasacyjna wyroku w aspekcie procesowym. Przy takim zredagowaniu skargę kasacyjną, jako oczywiście bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.