II OSK 2391/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1467/10 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]5 lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. 1 w O. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. wydaną w Urzędzie Rejonowym w W. nałożony został na J.Z. obowiązek rozbiórki części samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego. Mimo upływu kilkunastu lat od dnia wydania tej decyzji zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. W dniu 18 stycznia 2010 r. wystąpiła o wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych "do czasu zakończenia postępowania merytorycznego" w sprawie. Jednocześnie wnosiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, powołując się na przedawnienie obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku J.Z., organ odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie rozbiórki części budynku. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności, które przemawiałyby za jego uwzględnieniem. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J.Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych przypadków. Uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych, wynikające z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Skarżąca we wniosku nie wskazała żadnych okoliczności, które przemawiałyby za jego uwzględnieniem. Zdaniem organu, nie było podstaw do uznania rozpatrywanej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.Z., domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia egzekucji w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego, odremontowanego częściowo po zniszczeniach huraganu. Skarżąca podała, że brak jest podstaw do przeprowadzenia egzekucji, brak jest także elementów samowoli budowlanej. Nadto, postępowanie toczy się od 14 lat. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić jedynie podstawę podjęcia przez organ nadzoru czynności nadzorczych z urzędu. Celem bowiem instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych szczególnych okoliczności, uzasadniających m.in. wstrzymanie czynności egzekucyjnych polegające na wstrzymaniu wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych już czynności egzekucyjnych. W ustawie nie określono, jakiego rodzaju przypadki należy uznać za szczególnie uzasadnione, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Sąd podkreślił, że okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Chodzi zatem o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. Zaznaczył także, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych ma charakter uznaniowy, zatem organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie przedstawiła szczególnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, to należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Za taką okoliczność nie można bowiem uznać wskazania na brak podstaw do przeprowadzenia egzekucji oraz brak w działaniu skarżącej elementów samowoli budowlanej. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Działanie organu egzekucyjnego ograniczone jest zatem tylko do czynności przewidzianych w tej ustawie, prowadzących do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W konsekwencji organy nie posiadały kompetencji do badania zasadności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.Z., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c/ (a contrario) p.p.s.a. w związku z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nieuwzględnienie skargi w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych, mimo naruszenia przez organ oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, co spowodowane było nierozpoznaniem istoty sprawy w granicach skargi, tj. niewzięciem pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone postanowienia zapadły na podstawie przepisu art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) stanowiącego, iż organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wstrzymanie takie może więc mieć miejsce, gdy organ nadzoru z urzędu lub na skutek inicjatywy osoby zobowiązanej do określonego działania tytułem wykonawczym stwierdzi wystąpienie jakiejś szczególnej sytuacji, którą oceni jako szczególny przypadek uzasadniający wstrzymanie na czas określony czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy nie stwierdziły istnienia takiej, szczególnej sytuacji a skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności pozwalającej na uznanie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 23 § 6 omawianej ustawy. Za okoliczność taką nie można uznać podnoszonego w sprawie zarzutu, iż brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki części budynku, który nie został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej a nadto, że wykonanie obowiązku rozbiórki spowoduje degradację obiektu budowlanego. Zarzuty takie mogły być podnoszone w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki i są niedopuszczalne w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Sprowadzają się one bowiem do kwestionowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, co jest niedopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowiącym, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wnosząc o wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego skarżąca wskazała, iż jest to uzasadnione koniecznością "zakończenia postępowania merytorycznego". Nadto powołała się na zawiadomienie Prokuratury o popełnieniu przestępstwa urzędniczego z art. 231 k.k. przez urzędnika, który rozpoznawał sprawę zakończoną decyzją o rozbiórce budynku. Wniosek ten nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia. Sprawa o likwidację skutków dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej zakończyła się merytorycznie w 1998 r. i od tego czasu ostateczna i prawomocna decyzja nie została wykonana, co już samo przez się jest sprzeczne z zasadą praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Mimo też upływu około 2 lat od wniesienia skargi kasacyjnej strona skarżąca nie wykazała, by w związku z jej zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa toczyło się jakiekolwiek postępowanie mogące mieć wpływ na wynik postępowania egzekucyjnego. Należy więc w pełni podzielić stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku i uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.