II OSK 2400/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 448/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lutego 2023 r. nr 73/2023 znak WOB.7721.611.2021.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 448/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2023 r., nr 73/2023, znak WOB.7721.611.2021.JKUT (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), którą uchylono uprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 listopada 2021 r., znak NB.5100.3.10.2016.OP i zarazem orzeczono o nakazaniu A. B. rozbiórki wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu postojowego dla pojazdów mechanicznych zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w K. Powyższy wyrok zaskarżył A. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wprawdzie w skardze kasacyjnej tego nie dookreślono, jednak stosownie do okoliczności sprawy i założeń przedstawionych w zaskarżonym wyroku należy przyjąć, że wymienione przepisy dotyczą brzmienia ustawy określonej w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, obowiązującego przed 19 września 2020 r.; dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie, że utwardzenie działek nr [...] i [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że jego intencją było jedynie wyrównanie terenu w celu usunięcia nierówności i poprawy estetyki nieruchomości, a nie realizacja parkingu dla samochodów powyżej 10 stanowisk. Wskazał również, że działania obejmowały wyłącznie działkę nr [...], co czyniło wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę parkingu na obu działkach niedopuszczalnym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 [w skardze kasacyjnej omyłkowo wpisano "ust. 3"] i art. 28 ust. 1 P.b. poprzez błędną kwalifikację utwardzenia terenu jako budowy parkingu wymagającego pozwolenia na budowę. A. B. wskazał, że wykonane prace miały wyłącznie charakter robót ziemnych i nie wyczerpywały definicji obiektu budowlanego. Podkreślił, że Sąd nie przeprowadził analizy, czy na działce rzeczywiście parkuje więcej niż 10 pojazdów mechanicznych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niekompletnego i błędnie ocenionego materiału dowodowego. A. B. argumentował, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdzał, by na nieruchomości znajdował się obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Wskazał, że użyte technologie utwardzenia terenu, takie jak żwir i ziemia bez podbudowy, nie wskazują na powstanie obiektu budowlanego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przed Sądem Rejonowym w Z., sygn. akt I Ns 859/15. Skarżący podniósł, że wynik tej sprawy ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia kwestii własności działki nr [...]. Skarżący wniósł zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. K., wnosząc o ej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., jak i odrębnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 P.b., dotyczą w gruncie rzeczy tej samej kwestii. A. B. utrzymuje, że dokonał jedynie wyrównania terenu w celach estetycznych oraz usunięcia nierówności, aby utrzymać nieruchomość w należytym stanie. Próbuje w ten sposób podważyć kwalifikację wykonanych robót jako budowy wymagającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), a także twierdzi, że jego działania nie doprowadziły do powstania budowli (art. 3 pkt 3 P.b.), to jest parkingu dla pojazdów, w szczególności przekraczającego 10 stanowisk (co przy uwzględnieniu art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. a contrario wymagałoby pozwolenia na budowę). Również zarzuty formułowane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 K.p.a. sprowadzają się do kwestionowania ustaleń organów w zakresie kwalifikacji inwestycji jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Skarżący podkreśla, że zastosowane materiały, takie jak żwir i ziemia bez podbudowy, nie pozwalają na przyjęcie, iż powstał obiekt budowlany - budowla w rozumieniu P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przed organami wynika, że na działkach nr [...] i [...] doszło do realizacji robót budowlanych, w wyniku których powstał zorganizowany obiekt budowlany w postaci placu postojowego dla pojazdów mechanicznych. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość w jakim kierunku zmierza argumentacja A. B. i w tym kontekście zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się niekiedy – jak chciałby to widzieć skarżący – że samo rozłożenie kruszywa i żwiru na grunt może nie być kwalifikowane jako wykonanie obiektu budowlanego, a postać wyrównania czy umocnienia gruntu. Kwestię tę rozważano między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 741/22 oraz z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 272/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie odnoszono się do skutków faktycznych nawiezienia i rozplantowania kruszywa na powierzchni gruntu. Oceniając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zawsze jednak należy uwzględnić cechy konkretnego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna aniżeli przedstawiona w wyżej przywołanych wyrokach. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaaprobował, że realizacja inwestycji, poza terenem "KL – komunikacji drogowej", nastąpiła na terenie oznaczonym w planie miejscowym między innymi jako "REz – zieleń o wysokim reżimie ochrony" (§ 14 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], Dz. Urz. Woj. Małopolskiego [...]). Utwardzenie terenu przy użyciu żwiru i kruszywa wyklucza istnienie naturalnej roślinności i w tym kontekście nie można twierdzić, że efekt robót budowlanych "zmieszał się" z gruntem i nie istnieje jako obiekt budowlany. Dostrzec też trzeba, że w niniejszej sprawie utwardzenie powierzchni placu postojowego faktycznie doprowadziło do powstania wyodrębnionego obiektu w aspekcie funkcjonalnym, którym jest plac postojowy przeznaczony do odpłatnego postoju pojazdów mechanicznych. Sporne utwardzenie terenu jest przy tym przestrzennie wyraźnie wyodrębnione na gruncie. Stanowi ono podstawowy element zorganizowanej przestrzeni komercyjnego parkingu z odpowiednim oznakowaniem, ogrodzeniem i stróżówką. W takich okolicznościach, aby dokonać budowy powstałego placu postojowego dla pojazdów mechanicznych, należało uzyskać pozwolenie na budowę. Plac postojowy może podlegać także rozbiórce poprzez usunięcie naniesionego utwardzenia z gruntu. Mając to wszystko na uwadze należy więc uznać, że nie naruszono art. 3 pkt 3 P.b. Na działkach nr [...] i [...] powstała budowla w rozumieniu tego przepisu stanowiąca plac postojowy dla pojazdów mechanicznych w większej liczbie aniżeli 10. Taka budowla wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.) i nie podpada pod zwolnienie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Pozwolenia tego skarżący nie uzyskał, stąd organy nadzoru budowlanego uprawnione były do orzekania na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wreszcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie dopatrując się po stronie organów uchybienia wyżej wymienionych regulacji prawnych oraz wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczące działki nr [...], co do której toczy się postępowanie o zasiedzenie (ewidencyjnie nie jest ona własnością skarżącego) i gdzie według skarżącego miał nie powstać parking, również są bezpodstawne. Z akt sprawy wynika, że działka ta została objęta utwardzeniem i również na niej w istocie funkcjonuje część placu postojowego dla pojazdów mechanicznych. Sam fakt toczącej się przed innym sądem sprawy o zasiedzenie nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skarżący ma status inwestora i nakaz rozbiórki mógł być wobec niego wydany. Nie wykazano, by brak było po jego stronie prawa do dysponowania gruntem, uniemożliwiającego mu wykonanie decyzji. Zgodnie natomiast z art. 52 P.b. to inwestor ponosi odpowiedzialność za zgodność realizowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym uzyskanie wymaganych decyzji administracyjnych. Prowadzenie postępowania o zasiedzenie nie przekreśla zatem jego obowiązków jako inwestora, zwłaszcza że wedle zebranej dokumentacji A. B. dysponuje zarówno działką nr [...], jak i działkę nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącego zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.