II OSK 2429/11

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 943/10 w sprawie ze skarg J. C. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 943/10 po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. C.i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym (wynikającym w znacznej części wyłącznie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 975/07) i prawnym sprawy. Postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi B. zostało wszczęte postanowieniem Zarządu Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1999 r., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia. W 2001 r. wyniki oszacowania gruntów, po uprzednim ustaleniu zasad szacunku porównawczego gruntów, były przedstawione uczestnikom scalenia. W dalszej kolejności uczestnicy byli zaznajamiani z wartością szacunkową gruntów i mogli składać wnioski co do projektu scalenia. Z projektem zostali zaznajomieni w 2005 r. Z ogólnej liczby 595 uczestników scalenia 39 osób zgłosiło zastrzeżenia, które zostały zaopiniowane przez komisję scaleniową i rozpatrzone przez Burmistrza Gminy B.. Kolejną czynnością było zatwierdzenie projektu scalenia, dokonane pierwotnie decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] września 2005 r., którą uchyliło jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację scalenia gruntów. Po wydaniu w takiej decyzji w dniu [...]października 2006 r. przez Starostę R. Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Kolegium z dnia [...] października 2007 stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 975/07 uchylił pkt II tej decyzji w stosunku do J. C., L. S., H. K., T. K. (w zakresie działki poscaleniowej nr [...] i dopłaty pieniężnej), E. i Z. S. (w zakresie działki poscaleniowej nr [...] i dopłaty pieniężnej) oraz w stosunku do działek poscaleniowych nr [...] i [...] figurujących na rzecz A. B.. Ponadto Sąd oddalił skargi pozostałych skarżących, tj. J. C., M. K., A. P., S. P. i G. S., uznając, że zaskarżona decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem. W następstwie wyroku z dnia 2 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B.w części dotyczącej uczestniczki H. K. i uczestniczki A. B. w stosunku do działek poscaleniowych nr [...] i [...], przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że wskazane przez Sąd czynności uzupełniającego postępowania dowodowego zlecono organowi I instancji. Potwierdzony został fakt zgonu A. B., co powoduje, że konieczne staje się przeprowadzenie postępowania I instancji po ustaleniu jej spadkobierców. Rozpatrując odwołanie H. K. oparto się na opinii geodezyjnej z dnia 10 kwietnia 2010 r., z której wynika, że północna część działek przedscaleniowych nr [...] i [...] na ok. 1/3 powierzchni jest zabudowana, południowa część działek znajduje się na terenach rolnych i jest uprawiana, projektowana droga nr [...] jest uprawiana rolniczo nie będąc w zasadzie porośnięta drzewami i krzewami, grunty działki nr [...] i grunty pod drogą należą do gruntów wartościowych. Uchylenie decyzji w tym zakresie uzasadnione jest brakiem uzyskania zgody właściwego organu administracji rządowej na przeznaczenie gruntu rolnego klasy II na cele nierolnicze, zgodnie z rozstrzygnięciem pkt 3 lit. h decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2006 r. Wydzielenie działki drogowej nr [...] oraz działek [...] i [...] odbyło się z naruszeniem prawa i wymaga rozważenia przez organ I instancji, czy zachodzą podstawy do wydzielenia działki drogowej w granicach z działkami nr [...] i [...], czy też należy powiększyć działki nr [...] i [...] kosztem likwidacji części działki nr [...]. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania J. C., gdyż zmniejszono wprawdzie obszar posiadanych przez nią nieruchomości, ale jakość gruntów poscaleniowych uległa poprawie i nie wywołała konieczności ustalenia dopłat. Prawidłowe w ocenie Kolegium jest też rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie gruntów L. S., który wyraził w postępowaniu scaleniowym zgodę na ukształtowanie swojej własności gruntów. Ponadto znaczna cześć nowo wydzielonej i przyznanej mu działki (nr [...]), obejmuje obszar działki dotychczas posiadanej. Nie naruszono zatem integralności nieruchomości. W przypadku T. K., który wyraził zgodę na proponowaną nieruchomość (działkę poscaleniową nr [...]) wzrosła powierzchnia gruntów leśnych a grunty rolne zachowały swój obszar. Ta część postępowania scaleniowego również spełniła swoją funkcję. Opierając się na opinii geodezyjnej z dnia 10 kwietnia 2010 r., sporządzonej w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym, ustalono, że odwołanie E. i Z. S. nie może być uwzględnione. Działka przedscaleniowa nr [...] (w części oznaczonej symbolem Ps IV) stanowi pas gruntu o szerokości ok. 2 m na całej długości i służy za przejazd, jako faktyczny szlak drożny. W decyzji Starosty R. ustalającej środowiskowe uwarunkowania scalenia stwierdzono, że szlaki drożne powinny być maksymalnie wykorzystane poprzez zaprojektowanie pasa drogowego o odpowiedniej szerokości, a działki siedliskowe – utrzymane w dotychczasowym stanie. Z tych względów za prawidłowe uznano ustalenie 3-metrowej szerokości drogi jednopasmowej stosownie do § 14 i §15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Projektowana działka nr [...] zachowała siedliskowy charakter, właściwy działce przedscaleniowej nr [...]. Stan własności ustalono zgodnie z prawem, opierając się na wpisach uwidocznionych w księgach wieczystych nieruchomości. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodzili się: T. K., L. S. i J. C. i wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Rz 943/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę L. S.. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 153 P.p.s.a., bowiem w sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 975/07. W pkt I ppkt 1 i 2 tego wyroku Sąd uchylił poprzednią decyzję Kolegium z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w następującym zakresie: 1) w stosunku do skarżących J . C., L. S., H. K., 2) w stosunku do skarżącego T. K. w części dotyczącej działki poscaleniowej nr [...] położonej we wsi B. oraz w części dotyczącej dopłaty pieniężnej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił, 3) w stosunku do skarżących E. i Z. S. w części dotyczącej działki poscaleniowej nr [...] położonej w B. i w części dotyczącej dopłaty pieniężnej 4) w stosunku do działek poscaleniowych nr [...] i [...] położonych we wsi B., figurujących w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu na rzecz A. B., córki A. i J.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł szczegółowe wskazania do dalszego postępowania. W przypadku skarżących J. C., L. S. i T. K. w zakresie działki poscaleniowej nr [...] uchylenie decyzji nastąpiło z powodu braku jej doręczenia A. K., E. B., T. S. i K. K., które to osoby były współwłaścicielami nieruchomości. Tego rodzaju naruszenie stanowi przesłankę wznowienia postępowania i jako takie daje podstawę do uchylenia decyzji. Naruszenie to Sąd orzekający w dniu 2 października 2008 r. uwzględnił z urzędu, a z uwagi na jego charakter i konieczność powtórzenia postępowania z udziałem wszystkich jego stron, zwolniony był od badania zarzutów merytorycznych skarg J. C., L. S. i . K. w zakresie działki poscaleniowej nr [...]. Sąd wyjaśnił, że tego rodzaju zarzuty podlegały badaniu w niniejszym postępowaniu sądowym ze skarg J. C. i T. K., jako że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wyeliminowało uchybienia formalne, dopuszczając pominięte strony do udziału w postępowaniu i doręczając im decyzję. Ponadto Sąd podniósł, iż w odniesieniu do J. C. Kolegium wymieniło w uzasadnieniu tej decyzji działki, których była współwłaścicielką przed scaleniem oraz te, które nabyła w wyniku scalenia. Nawiązując do ogólnych zasad i celów scalenia Kolegium powołało się na ustalenia organu I instancji, wskazując jedynie, że w przypadku tej skarżącej doszło do zmniejszenia obszaru gruntu w relacji działki przyznanej o nr [...] (pow. [...] ha) do działek nr 1[...] i [...] przed scaleniem (pow. [...] ha). Jednocześnie w zakresie działek nr [...] i [...] przed scaleniem, o pow. [...] ha do przyznanych działek nr [...] o pow. [...] ha doszło do przysporzenia skutkującego koniecznością dokonania dopłaty. W zakresie działki poscaleniowej nr [...] będącej współwłasnością T. i K.K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że jej powierzchnia wynosi [...] ha i została uzyskana w miejsce działki nr [...] przed scaleniem o pow. [...] ha. W przypadku zatem tych uczestników scalenia wzrosła powierzchnia gruntów leśnych, natomiast grunty rolne zachowały co do zasady dotychczasowy obszar. Ponadto uczestnicy wyrazili w toku postępowania scaleniowego zgodę na proponowaną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego nie powinna się więc ograniczać do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i oceny legalności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale obejmować też ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Obowiązkiem organu prowadzącego ponownie postępowanie w stosunku do działek będących współwłasnością J. C., T. K. i L. S. było poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie, a następnie wskazanie w uzasadnieniu wydawanej decyzji dowodów, na jakich oparł się organ i motywów, jakimi się kierował się wydając rozstrzygnięcie względem tych osób, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jedynie nawiązuje do ustaleń organu I instancji wymogów tych nie spełnia, a sposób prowadzenia postępowania i zawartość akt administracyjnych sprawy, w których brak jest de facto materiału dowodowego, czynią kontrolę Sądu w zasadzie niemożliwą. Sąd stwierdził, że akta sprawy składają się wyłącznie (nie licząc pism procesowych) z wyroku Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2008 r. oraz dwóch opinii geodezyjnych z dnia 10 kwietnia 2010 r. Nie zawierają w szczególności nieodzownej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg scalenia oraz wzajemne ulokowanie nieruchomości biorących w nim udział i innych dokumentów obrazujących przebieg postępowania scaleniowego, w tym także decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia oraz odwołań, które Kolegium rozpoznawało w badanym przez Sąd postępowaniu odwoławczym. Taki stan rzeczy w ocenie Sądu nie pozwala na kontrolę realizacji poprzednio wydanego w sprawie wyroku, stanowiąc jednocześnie naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które obligują organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także nakazują wskazanie w rozstrzygnięciu faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Sąd uznał te naruszenia za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił ponadto, że treść pkt II zaskarżonej decyzji nie precyzuje jaka część decyzji Burmistrza Gminy B. została utrzymana w mocy (posługując się zwrotem "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy"), co czyni nieczytelnym przedmiot ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, zważywszy, że wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. również orzeczono tylko o częściowym uchyleniu poprzedniej decyzji II instancji, oddalając skargę w części niepodlegającej uchyleniu. Ponadto, Kolegium w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przytoczyło art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., a więc regulacje normujące rozstrzygnięcia procesowe organu odwoławczego, które wzajemnie się wykluczają. Podstawa z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie koresponduje z rozstrzygnięciem decyzji, gdyż organ odwoławczy nie zreformował żadnej z części decyzji I instancji. Z kolei, gdyby jego zamiarem było połączenie rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (na co wskazuje treść pkt II sentencji decyzji) i rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a., powinien mieć na uwadze, że: na tle art. 138 k.p.a. występuje alternatywność podstaw procesowych decyzji, na co wskazuje użyty tam termin "albo"; organ odwoławczy nie może więc uchylić zaskarżonej odwołaniem decyzji (w części) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, oraz wybierając rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 k.p.a. może wyłącznie orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Konkludując Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ dołączy kompletny materiał dowodowy i wyda decyzję odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i 138 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ wyższego stopnia -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpoznając sprawę na skutek odwołania i wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie dokonało rozpoznania sprawy co do meritum, nie wyjaśniło sprawy i niewyczerpująco zebrało cały materiał dowodowy, kiedy materiał dowodowy było kompletny, został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego co do ustalenia stron postępowania, a organ wyższego stopnia jednoznacznie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie wskazując na motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, 2) art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu decyzji wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich ocenie i ewentualnemu działaniu organu wyższego stopnia (również co do postępowania dowodowego), co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie organów administracji postanowieniami wydanego w sprawie wyroku, kiedy uchylenie decyzji stosownie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest wynikiem naruszenia art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a, 3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez zaniechanie uwzględnienia oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt. II SA/Rz 975/07, w szczególności co do możliwości kombinowanego zastosowania art. 138 k.p.a. oraz oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.". Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie opiera na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do meritum, nie wyjaśnił jej i niewyczerpująco zebrał materiał dowodowy, gdy tymczasem materiał dowodowy był kompletny i został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego co do ustalenia stron tego postępowania. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny uchylenia decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania i zawartość akt administracyjnych, w których brak jest materiału dowodowego czyni kontrolę Sądu niemożliwą. Ta właśnie przyczyna legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Kontroli Sądu I instancji była poddana decyzja organu odwoławczego, która zapadła po rozpoznaniu odwołań od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. W aktach sprawy brak jest wskazanej decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] będącej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zakończonej wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 975/07. Akta administracyjne sprawy nie zawierają także żadnych dokumentów przeprowadzonego postępowania scaleniowego opisanych w wymienionym wyżej wyroku z dnia 2 października 2008 r.: postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, czynności podejmowanych w toku tego postępowania, rejestru szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem, stanowiska uczestników postępowania scaleniowego co do propozycji przedstawianych w projekcie scalenia, zgłaszanych zastrzeżeń, opinii komisji scaleniowej, mapy ewidencyjnej przedstawiającej projekt scalenia gruntów. Nie została także do akt sprawy dołączona decyzja Starosty R. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - scalenie gruntów wsi B.. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że materiał dowodowy jest kompletny. Brak wskazanych dokumentów istotnie uniemożliwił Sądowi I instancji kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. We wskazanym powyżej wyroku z dnia 2 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawarł zalecenia dla organu odwoławczego dotyczące doręczenia decyzji współwłaścicielom gruntów, którzy powinni brać udział w sprawie: A. K., E. B., T. S. i K. K.. Te zalecenie zostały przez organ odwoławczy wykonane, tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowało uchybienia formalne, dopuszczając pominięte strony i doręczając im decyzję. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r. odnośnie H. K. oraz E. i Z. S., na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, Kolegium przeprowadziło dowód z opinii geodezyjnej. Jak jednak wynika z zaleceń Sądu zawartych w wymienionym powyżej wyroku odnośnie skargi E. i Z. S., organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zbadać, czy działka poscaleniowa nr [...] o powierzchni [...] ha była działką siedliskową oraz czy grunt o pow. [...] m2 - o jaki została pomniejszona po scaleniu - był porośnięty drzewami i krzewami oraz czy został przeznaczony na drogę dojazdową do pól nr [...] i czy taki stan koliduje z punktem 3 decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2006 r. Organ odwoławczy dopuścił dowód z opinii geodezyjnej i w tych kwestiach zajął stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże brak w aktach sprawy decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2006 r., na którą powoływał się zarówno Sąd precyzując wytyczne, jak też powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spowodował że Sąd I instancji nie mógł bez znajomości tej decyzji dokonać prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Odnośnie działek H. K. w zaleceniach zawartych w wyroku z dnia 2 października 2008 r., Sąd również zwrócił uwagę na ustalenia zawarte w wymienionej wyżej decyzji Starosty R. dotyczące możliwości przeznaczenia gruntów rolnych klas bonitacyjnych II i III na cele nierolnicze. Zatem i w tym przypadku niezbędna do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego była wskazana decyzja Starosty R.. W każdej sprawie dotyczącej postępowania scaleniowego dokumentami niezbędnymi do przeprowadzenia kontroli podjętych decyzji są mapy ewidencyjne oraz rejestry szacunku gruntów przed scaleniem i po scaleniu, a tych brak w aktach sprawy. Sąd I instancji trafnie argumentował, że wobec braków materiału dowodowego z przeprowadzonego postępowania scaleniowego nie mógł dokonać oceny legalności decyzji i tym samym prawidłowości wykonania przez organ odwoławczy zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2008 r. Trzeba mieć też na uwadze, że Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tych okolicznościach nie trafny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, rozwinięty w jej uzasadnieniu, a dotyczący podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego i sposobu rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 138 §1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której : 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w świetle § 2 powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można odmówić racji Sądowi I instancji, gdy stwierdza w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy przytoczył regulacje normujące rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające. Istotnie jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 §2 k.p.a. Ponadto trafnie też podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w treści punktu II decyzji organ nie sprecyzował, jaką część decyzji organu pierwszej instancji utrzymuje w mocy. Trzeba również zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. uchylił punkt II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. w określonym w tym wyroku zakresie, a ponadto oddalił skargi J. C., A. P., S. P., M. K. i G. S.. Od tego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on w tej części prawomocny, zatem również i decyzja w tej części, która nie została przez Sąd uchylona stała się prawomocna. Jednakże z treści uzasadnienia wyroku tego Sądu wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2007 r. także uchylała decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej Gminy B. co do działek nr [...],[...] i [...], Z.i A. L. co do działki nr [...], A. i J. G. co do działki nr [...], J. S. co do działki nr [...], D. i S. P. co do działki nr [...], M. H. co do działki nr [...], M . i W. D. co do działki nr [...] i [...], A. i A. P. co do działki nr [...] oraz L. R., Ja. K. i S. R. co do działki nr [...]. W tych okolicznościach powstaje wątpliwość, w której pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia. Dodatkową trudność w sprawdzeniu zgodności rozstrzygnięcia stwarza niedołączenie do akt decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.