II OSK 243/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 127/24 w sprawie ze skargi V. V. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 127/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania skargi V. V. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi w sprawie (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II); która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV); zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów I., II., III. i V. Na podstawie art. 174 pkt 2 organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 53 § 2b i 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z: 1) art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy", 2) ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) – dalej jako: "u.c.", 3) art. 35 i art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), 4) art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy: 1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania, 2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin został zmieniony art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. i zgodnie z nim do 30 czerwca 2024 r., a obecnie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, 3) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał w Polsce legalnie, mógł pracować, nie poniósł z tego powodu żadnego uszczerbku, podczas gdy prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby wniosków procedowanych w takich sprawach. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 21 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Odnosząc się do kwestii terminowości wniesienia ponaglenia przez cudzoziemca i jej wpływu na dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (na co nieprecyzyjnie wskazuje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a.) stwierdzić należy, że zgodnie z art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie ponaglenie zostało wniesione 15 kwietnia 2024 r., natomiast wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 28 grudnia 2023 r. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność stosują własne regulacje procesowe, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie wyjaśniono już, iż skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Zdaniem sądu pierwszej instancji za sprzeczne z ww. dyrektywą, należało ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Odnosząc się do powyższego stanowiska w ramach zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepis ten nie dotyczy zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. W konsekwencji art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE (por. np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2585/24, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1302/24). Oznacza to, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy (por. np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24). Wskazać również należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to jedynie w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 28 grudnia 2023 r. Cudzoziemiec został wezwany w dniu 17 stycznia 2024 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku i uzupełnił je w terminie. Następnie 13 lutego 2024 r. organ skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a 3 kwietnia 2024 r. skierował zapytania do organów opiniujących. W rozpoznawanej sprawie termin wydania decyzji określał art. 112a ust. 1 u.c., tj. podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Począwszy od 28 grudnia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym, w powyższym okresie nie doszło do przewlekłego działania organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Poznaniu (27 listopada 2024 r.) stwierdzić należy, że z akt nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. W konsekwencji należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła przewlekłość prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym należy przyjąć, że WSA w Poznaniu, orzekając w dniu 27 listopada 2024 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając, co do zasady, skargę na przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Rzecz jednak w tym, że argumenty te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na przewlekłość po tej dacie. WSA w Poznaniu zasadnie uwzględnił natomiast te argumenty stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa oraz oddalając żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Podsumowując stwierdzić należy, że w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, co prawda przy przyjęciu odmiennych relewantnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Niemniej mimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.