II OSK 2431/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2042/15 w sprawie ze skargi B. C. i B. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2042/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. C. i B. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku z [...] maja 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku decyzją z [...] maja 2015 r. nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że inwestorzy zrealizowali budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i wymiarach 4 x 9 m, przy granicy z działką nr ew. [...] ok 45 cm od ściany budynku mieszkalnego A. K. Budynek posiada dwie ściany z płyt warstwowych: wschodnią i południową, a od strony północnej przylega do budynku usługowego. Od strony zachodniej, gdzie znajduje się parking, zamontowano drzwi rozsuwane do góry, które po zamknięciu wypełniają całą ścianę zachodnią. B. i B. C. podczas kontroli okazali zgłoszenie z 25 lutego 2013 r. dot. zamiaru wykonania wiaty stalowej 4 x 6 m. Z materiału dowodowego wynika, że obiekt nie odpowiada zgłoszeniu, z uwagi na odmienne parametry i charakter. W świetle powyższego ww. zgłoszenie było nieskuteczne. Zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 25 m2. Realizacja budynków gospodarczych nie spełniających ww. warunków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono, że obiekt zrealizowano w latach 2013-2014 samowolnie i podlega on sankcji art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odkreślił, że postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do 30 kwietnia 2015 r. wymaganych do legalizacji dokumentów. Do 29 maja 2015 r. inwestorzy nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. C. i A. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt samowolnej realizacji budynku gospodarczego. Charakter inwestycji wskazuje, że nie jest ona w świetle Prawa budowlanego zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi także wątpliwości konieczność zastosowania w art. 48 ust. 1 Prawo budowlane. Inwestorzy zobowiązani na mocy postanowienia z [...] listopada 2014 r. nie przedstawili dokumentacji umożliwiającej legalizację, co skutkowało nakazem rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zwarte w odwołaniach pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Prawo budowlane nie zawiera definicji "wiaty", tak więc należy odwołać się do potocznego znaczenia. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego, www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego za podstawowe cechy wiaty uznać należy wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowlę z gruntem. Natomiast w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) wskazano, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W tej sprawie obiekt posiada ściany od strony wschodniej i południowej oraz de facto wspólną ścianę z budynkiem usługowym zlokalizowanym na tej samej działce. Na zmianę charakteru obiektu – w stosunku do opisanego w zgłoszeniu wskazuje zamontowanie rozsuwanych drzwi. W istocie nie tylko doszło do wybudowania obiektu o innych wymiarach, ale także do realizacji obiektu, którego nie można kwalifikować jako wiaty. Powyższe musiało skutkować wdrożeniem przez PINB w Płońsku procedury opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu odwoławczego wnieśli B. i A. C. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...) przy spełnieniu warunku, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obiekt budowlany spełniający powyższe kryteria, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia. Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że zgłoszeniu podlega wyłącznie realizacja budynków gospodarczych o podanej powierzchni, co oznacza, że obiekty gospodarcze o większej powierzchni niż wymieniona przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zostały wyłączone z obowiązku zgłoszenia, co w konsekwencji oznacza, że inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. W omawianym przypadku nie chodzi o przekroczenie granic zgłoszenia, ale o budowę innego obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30. ust. 1 Prawa budowlanego, i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, decyduje kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działania inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z materiału dowodowego wynika bowiem wprost, że zamiar inwestycyjny podany w zgłoszeniu z 25 lutego 2013 r. dotyczył wyłącznie wiaty o wymiarach 4 m x 6 m. Natomiast inwestorzy zrealizowali budynek gospodarczy o wymiarach 4 m x 9 m – a więc nie tylko obiekt o innym charakterze, ale i o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię 25 m2, zwolnioną od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie obiektu jako wiaty wyklucza jego konstrukcja, na którą oprócz dachu składają się cztery ściany, z których dwie zostały wybudowane z płyt warstwowych, trzecią stanowi ściana budynku handlowego, a czwartą drzwi rozsuwane. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji legalnej wiaty, niemniej przyjmuje się powszechnie, że jest to budowla o lekkiej konstrukcji, na którą składa się zazwyczaj dach wsparty na słupach. Trafnie zatem organ odwoławczy ustalił i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że do legalizacji zrealizowanego budynku gospodarczego zastosowanie znajdował tryb wymieniony w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, ale normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od organu nadzoru budowlanego. Tym samym, w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał w ramach samowoli budowlanej i po przeprowadzeniu procedury z art. 48 cyt. ustawy, a następnie niewywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie rozstrzygnięcia, nakładając wymóg orzeczenia nakazu rozbiórki. Bezsporne jest, że inwestorzy wezwani do złożenia w zakreślonym terminie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu (postanowienie organu powiatowego z [...] listopada 2014 r.) dokumentacji tej nie złożyli. Z podanych przyczyn, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można było podzielić zarzutów skargi zarówno w zakresie wskazanych naruszeń art. 48 Prawa budowlanego, jak i wymienionych przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanej przez ten organ decyzji nr [...], co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku oddalającego skargę wniesioną przez B.C.; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawne sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym podczas gdy omawiany obiekt należy zakwalifikować jako wiatę; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi wniesionej przez B. C., pomimo tego że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w tym właściwego charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, a w szczególności braku wskazania dowodów którym sąd odmówił wiarygodności oraz z jakich powodów sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym a nie wiatą, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne z punktów 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć należy, że podstawowe ustalenia charakteryzujące przedmiotowy obiekt budowlany dokonane zostały podczas przeprowadzonych oględzin, udokumentowanych w protokołach, których wiarygodności nie podważano w toku całego postępowania. Mianowicie z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, w sposób niesporny, że zamiar inwestycyjny podany w zgłoszeniu z 25 lutego 2013 r. dotyczył wyłącznie wiaty o wymiarach 4 m x 6 m, natomiast inwestorzy zrealizowali obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach 4 m x 9 m, zadaszony, posiadający dwie ściany z płyt warstwowych, z jednej strony przylegający do istniejącego budynku usługowego oraz posiadający zamontowane drzwi rozsuwane do góry, tworzące ścianę zachodnią. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że dla klasyfikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego istotne było to, że wskutek zrealizowanych robót budowlanych powstał budynek wydzielony dachem i czterema ścianami, a nie budowla o lekkiej konstrukcji mająca charakter wiaty, składająca się zazwyczaj z dachu wspartego na słupach. Ponadto trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że zrealizowany budynek gospodarczy posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m2, co zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznaczało, że inwestor musiał uzyskać pozwolenie na jego budowę. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnego zarzutu co do naruszenia przepisów prawa materialnego, co skutkowało tym, że nie podważono wnioskowania Sądu Wojewódzkiego w zakresie subsumcji stanu faktycznego do przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zawarto jedynie ogólnikowe twierdzenia wskazujące na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednak nie przedstawiono żadnej argumentacji uzasadniającej zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie podał, jakie ustalenia faktyczne poczynione w zaskarżonym wyroku neguje, bądź jakie konkretne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Cały wywód prawny przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej koncentruje się na materialno-prawnym aspekcie kwalifikacji obiektu budowlanego jako wiaty bądź budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na połączenie zarzutów procesowych z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zauważyć należy, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił wyczerpująco charakterystykę "wiaty", jako obiektu budowlanego. Wobec braku definicji ustawowej wskazano na potoczne rozumienie pojęcia "wiata" i zaznaczono, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowę z gruntem. Powołano się również na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych (rozporządzenie RM z 30 grudnia 1999 r.), według której wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Z kolei Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "wiata" – zgodnie z powszechnym rozumieniem – stanowi budowlę o lekkiej konstrukcji, na którą składa się zazwyczaj dach wsparty na słupach. Powyższa charakterystyka "wiaty" w istocie zbieżna jest z uwagami zawartymi w skardze kasacyjnej, w której zaakcentowano, że wiata może posiadać "lekkie ściany", a więc takie, które nie mają "charakteru podstawowego elementu konstrukcyjnego (nośnego)". W okolicznościach niniejszej sprawy za błędne jednak należało uznać wnioskowanie strony skarżącej, że zrealizowany obiekt ma tylko "lekkie ściany boczne", co powinno skutkować jego potraktowaniem jako wiaty. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo stwierdził, że zakwalifikowanie spornego obiektu jako wiaty wykluczała jego konstrukcja, na którą oprócz dachu składają się cztery ściany, z których dwie zostały wybudowane z płyt warstwowych, trzecią stanowi ściana budynku handlowego, a czwartą drzwi rozsuwane. Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że wskutek zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych powstał obiekt zadaszony i trwale związany z gruntem oraz wydzielony z przestrzeni czterema przegrodami budowlanymi, co warunkowało zaliczenie go do kategorii budynku (budynku gospodarczego), stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie dla oceny legalności kontrolowanych decyzji miała konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, co następnie warunkowało zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że w sytuacji gdy inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany o innym charakterze niż podano w zgłoszeniu oraz o powierzchni znacznie przekraczającej wielkość 25 m2, to w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wobec braku zarzutów kasacyjnych dotyczących zastosowania w sprawie przepisów art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego – niepodważona została ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji robót budowlanych oraz nakazanej rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.