II OSK 2432/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1278/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgody na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1278/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgody na usunięcie drzew. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła M. C. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że umorzenie postępowania powoduje sytuację jakoby nie można byłoby uznać, iż w toku postępowania związanego z rozpatrzeniem sprawy zgromadzone w sposób niewadliwy fakty i dowody mające znaczenie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew wymienionych we wniosku gatunków nie naruszają interesu strony postępowania – Dyrektora Urzędu Morskiego w S. – w zakresie zmian zadrzewienia w pasie ochronnym wybrzeża – nie sprzeciwia się umorzeniu wobec stanowiska tego organu przedstawionego w postanowieniu wydanym po przeprowadzeniu oględzin przez pracownika Urzędu Morskiego, po dokonaniu usunięcia przez skarżącą drzew z nieruchomości, 2) art. 83 ust. 1, ust. 2c i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. Nr 627 ze zm.) polegającego na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy w toku postępowania związanego z rozpatrzeniem sprawy zgromadzone zostały w sposób niewadliwy fakty i dowody mające znaczenie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew gatunków we wniosku wymienionych, a interes strony postępowania Dyrektora Urzędu Morskiego w S. – w zakresie zmian zadrzewienia w pasie ochronnym wybrzeża – nie sprzeciwia się umorzeniu, a to wobec między innymi stanowiska tego organu przedstawionego w postanowieniu wydanym po przeprowadzeniu oględzin przez pracownika Urzędu Morskiego, po dokonaniu usunięcia przez skarżącą drzew z nieruchomości, 3) art. 6 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. opieszale i wprowadzenie równocześnie skarżącej w błąd co do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia – zgodnego z wnioskiem skarżącej – w sytuacji gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji – lecz przesłaniem projektu decyzji, który to z omyłki skarżąca potraktowała jako merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, 4) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie uznające je jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy ewentualna podstawa umorzenia postępowania powinna stwierdzać legalność przeprowadzonych działań wycinki drzew przez skarżącą, o czym świadczą okoliczności sprawy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz stanowisko strony – Urzędu Morskiego w S. – organu nadzorującego legalność działań M. C. a ponadto wyliczenie przez Wójta Gminy K. opłaty tytułem wycinki drzew. Zdaniem skarżącej kasacyjnie umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. możliwe jest tylko w ściśle określonych przypadkach, o jakich mowa w art. 105 K.p.a. Żadna z przesłanek umorzenia nie wystąpiła, gdyż strona nie wnioskowała o takie merytoryczne zakończenie postępowania. Wycięcie drzew przez skarżącą oraz pozytywne zaopiniowania wniosku skarżącej przez Urząd Morski w S. projektu decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej powinno skutkować wydaniem decyzji w przedmiocie określenia innej daty wydania zgody na wycinkę drzew. W ocenie skarżącej Sąd I instancji powinien przyjąć na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wójt Gminy wydał decyzję po około 5 miesiącach od złożenia wniosku. Dopiero w kwietniu 2015 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości skarżącej i z tych czynności został sporządzony protokół. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że pod koniec kwietnia 2015 r. otrzymała od Wójta pismo zatytułowane "PROJEKT DECYZJI". Z treści tego pisma wynikało, że organ I instancji wyraził jej zgodę na wycięcie wskazanych przez nią drzew. Nadto Wójt ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł i odroczył spłatę na okres 3 lat oraz zobowiązał ją do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Równocześnie pismo w tym kształcie przesłano do Urzędu Morskiego w S., to jest do organu właściwego do opiniowania i wydawania decyzji w przedmiocie wycinki drzew w obszarze pasa ochrony wybrzeża. Przedstawiciel tego organu wykonał stosowne oględziny drzew rosnących na nieruchomości skarżącej i stwierdził brak przeciwskazań do wydania negatywnej decyzji co do wycinki drzew. W tym zakresie Urząd Morski przedstawił swoje stanowisko wydając stosowne postanowienie pozytywnie opiniujące wniosek skarżącej. Po otrzymaniu pisma od Wójta Gminy pisma "PROJEKT DECYZJI" skarżąca omyłkowo potraktowała je jako merytoryczne rozstrzygnięcie przesłane po dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Po około 3 tygodniach skarżąca uznała, że "decyzja" ta się uprawomocniła i dokonała wycinki drzew. Zdaniem skarżącej w momencie kiedy doszło do wycinki drzew istniały wszelkie pozytywne przesłanki dające jej podstawę do wykonania czynności zezwalających przez Wójta Gminy, to jest opłata została wyliczona, oględziny zostały przeprowadzone, dokumentacja w tym zakresie wypełniona, istniała zgoda odpowiedniego organu nadzorującego wycinkę drzew w pasie ochronnym wybrzeża. Obydwa organy administracji wydając decyzje nie tylko nie odniosły się do podnoszonych kwestii, a nawet nie wspomniały w treści swoich uzasadnień okoliczności wydania "projektu decyzji" oraz wydania opinii przez Urząd Morski w S. , co świadczy o tym, że albo je pominęły albo zostały one zbagatelizowane. Przyjęcie przez SKO, że skarżąca po otrzymaniu projektu decyzji podejmowała działania na własne ryzyko także są nieprawdziwe wobec zapewnień udzielonych przez pracowników Wójta co do możliwości dokonania wycinki już na tym etapie postępowania. Żaden z organów wydających decyzje nie przeprowadził w tym zakresie własnych ustaleń i nie uczynił tego również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Bezczynność Wójta przy wydawaniu decyzji doprowadziła do określonego zachowania przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten nie mógł zastać naruszony przez organ administracji albowiem nie miał on zastosowania w sprawie. Art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wydał decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze tylko decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ odwoławczy był art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zaś art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 83 ust. 1, ust. 2c i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. Nr 627 ze zm.). Przepisy te również nie miały zastosowania w sprawie, gdyż organy administracji nie rozstrzygnęły merytorycznie wniosku skarżącej kasacyjnie o wydanie zgody na usunięcie drzew, to jest nie rozstrzygały o tym, czy wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie czy też nie. Rozstrzygnięcie organów administracji o umorzeniu postępowania ma charakter formalny. Ponieważ w sprawie istniały przesłanki do umorzenia postępowania organy administracji nie miały też obowiązku zastosowania ww. przepisów. Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Bezczynność organów administracji bądź przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez te organy rozstrzygnięcia. Prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie zależy bowiem od tego jak długo organ administracji prowadzi postępowanie. Bezczynność lub przewlekłość postępowania może skutkować jedynie możliwością wniesienia przez stronę postępowania skargi na bezczynność lub przewlekłość. Fakt zaistnienia przewlekłości lub bezczynności nie daje natomiast stronie postępowania uprawnienia do uzyskania decyzji o żądanej przez stronę treści. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organy administracji publicznej wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie działały na podstawie przepisów prawa. Przepisy te wskazane zostały przez organy administracji w wydanych przez nie decyzjach. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew ma na celu dokonanie przez organy administracji oceny, czy planowane usunięcie drzew jest dopuszczalne. Jeśli przed wydaniem decyzji drzewa te zostaną usunięte, to organ administracji nie ma już czego oceniać, a tym samym postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Decyzja o pozwoleniu na usunięcie drzew służy ocenie tego, czy drzewa mogą być usunięte, a nie ocenie – już po ich usunięciu – czy mogłyby być usunięte. Decyzja o pozwoleniu na usunięcie drzew nie służy legalizacji postępowania strony, która przed uzyskaniem pozwolenia drzewa już usunęła. Ponownie stwierdzić należy, że usunięcie drzewa przed uzyskanie pozwolenia oznacza, iż postępowanie w sprawie wydania takiego pozwolenia staje się bezprzedmiotowe. Dla powstania stanu bezprzedmiotowości nie ma w takiej sytuacji znaczenia, to czy strona wyraża zgodę na umorzenie postępowania. Nie ma też znaczenia to, że skarżąca kasacyjnie była przekonana, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew została wydana oraz, że przed usunięciem drzew wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia były spełnione. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.