II OSK 2436/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Raba Wyżna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1839/16 w sprawie ze skargi Gminy Raba Wyżna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1839/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] (dalej zwanej skarżącą) oraz Gminy Raba Wyżna (dalej zwanej Gminą) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda Małopolski (dalej zwany organem I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie (dalej zwanej inwestorem) pozwolenia na budowę infrastruktury systemu łączności GSM-R dla podsystemów radiowych ERTMS/GSM- R na liniach kolejowych - budowę obiektu radiokomunikacyjnego o symbolu c0002336_MAL_A sieci łączności bezprzewodowej GSM R dla potrzeb linii kolejowej nr 99, obejmującą wieżę strunobetonową o wysokości 40,56 m n.p.t wraz z odgromnikiem oraz z zespołem anten, kontener technologiczny z klimatyzatorem i urządzeniami sterującymi, utwardzenie terenu, przyłącze energetyczne oraz ogrodzenie terenu, na działce o pow. 23781 m2 nr [...]. Na skutek odwołania od powyższej decyzji organu I instancji wniesionego przez skarżącą i Gminę, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej zwany GINB) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB ocenił, że działki należące do odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co oznacza, że podmioty te nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Podał, że Gmina posiada prawo władania działkami nr [...], położonymi w [...], które są drogami gminnymi, zaś skarżąca posiada prawo współwłasności działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Analizując obszar oddziaływania planowanej inwestycji GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa, na której zaznaczono przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2, jest to obszar o ograniczonym zagospodarowaniu co wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883). Stwierdził, że obszar oddziaływania wyznaczony dla gęstości mocy pola elekromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2, emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny, znajduje się w obrębie części działek nr [...] oraz fragmentu działki nr [...]. Wywiódł jednak, że stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 ze zm.), budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Podał, że działki nr [...] znajdują się częściowo na obszarze kolejowym, a częściowo w bliskim jego sąsiedztwie. Dodał, że również fragment działki nr [...], na którym gęstość mocy pola elekromagnetycznego emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny przekracza 0,1 W/m2, znajduje się w strefie zakazu zabudowy wynikającego z ww. art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Ocenił więc, że ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr [...]i fragmentu działki nr [...]wynika z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, a nie z planowanej realizacji inwestycji. Wskazał także, że nieruchomości nr [...] są działkami drogowymi a nie działkami budowlanymi, na których możliwa byłaby realizacja obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Uznał więc, że projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto GINB wskazał, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych tj. 0,1 W/m2, nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Ocenił przy tym, że przestrzeni dostępnej dla ludności nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć jeśli dysponuje potrzebnymi do tego środkami technicznymi. Wywiódł, że przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Skonstatował, że brak jest innych przepisów, które mogłyby ewentualnie wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z powstaniem obiektu radiokomunikacyjnego. Powyższa decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno przez skarżącą, jak i Gminę. W obu tych skargach wskazano na naruszenie przez GINB zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na te skargi GINB wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargi wniesione w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany Sądem I instancji) ocenił, że zaskarżona decyzja GINB nie narusza przepisów prawa. Podkreślił, że pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290), dalej zwanej "Prawem budowlanym", w świetle którego stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Podał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Uznał, iż dla interpretacji tego pojęcia zasadnicze znaczenie ma końcowy fragment art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca powołał się nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazał, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż sporna inwestycja nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek pozostających we władaniu Gminy, w tym w ich zabudowie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Uznał, że nawet gdyby przedmiotowe działki nie były działkami drogowymi lecz działkami budowlanymi, na których możliwa byłaby realizacja obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi, to i tak z faktu graniczenia z obszarem kolejowym podlegałyby one ograniczeniom wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1727 ze zm.). W konsekwencji przyjął, że w kontekście stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji, niemożliwe byłoby korzystanie przez Gminę w sposób dowolny z prawa własności ww. działek, co wynika z ich odległości od torów. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa jest ocena GINB, że Gminie nie przysługuje przymiot strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał ponadto, że analiza akt sprawy potwierdza również prawidłowość oceny GINB co do braku przymiotu strony tego postępowania po stronie skarżącej. Skonstatował, że wobec wniesienia odwołań przez podmioty nie posiadające przymiotu strony, konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych też powodów, Sąd I instancji, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w części oddalającej jej skargę, Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość Gminy, będąca działką drogową (drogą gminną), nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, czego konsekwencją było pozbawienie Gminy przymiotu strony postępowania. Zdaniem Gminy, błędna wykładnia była wynikiem nieuzasadnionego uznania, że nie istnieje żaden sposób zagospodarowania nieruchomości Gminy, który mógłby podlegać ograniczeniom z uwagi na prognozowaną inwestycję; 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji GINB, gdyż Gmina powinna zostać uznana za stronę postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej jej skargę oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wywiodła, że zabudowa jest tylko jednym z wymienionych w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego sposobów zagospodarowania terenu. Oceniła, że choć pozostałe sposoby nie zostały wymienione przez ustawodawcę, to nie można jednak a priori wykluczyć innych możliwości zagospodarowania nieruchomości Gminy w ramach korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, jako działki drogowej. Gmina wywiodła bowiem, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogę definiuje się nie tylko jako pas drogowy, ale jako całość budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stwierdziła więc, że planowana inwestycja może utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z działki Gminy mając szczególnie na uwadze fakt, że sygnał elektromagnetyczny może wpływać na funkcjonowanie niektórych urządzeń techniczno-drogowych. Za niemającą znaczenia dla sprawy Gmina uznała okoliczność, że jej nieruchomość jest obecnie zabudowana drogą gminną, skoro nie można wykluczyć konieczności jej modernizacji, przebudowy lub dokonania innych niezbędnych prac, które stanowić będą zagospodarowanie nieruchomości, a które ograniczać będzie projektowana inwestycja. Dodała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W tych okolicznościach za błędne uznała twierdzenie, że działki Gminy nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu, czego skutkiem była odmowa przyznania Gminie przymiotu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi inwestor podkreślił, że w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które są związane z konkretnym przepisem wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wywiódł, że w przypadku pól elektromagnetycznych ustawodawca uznał za szkodliwe dla ludzi, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), w miejscach dostępnych dla ludzi, natężenie elektromagnetyczne o wartości wyższej od 0,1W/m2. Podał, że zważywszy na przeznaczenie oraz sposób wykorzystywania działki Gminy, nieruchomość ta może być zagospodarowana jedynie jako droga publiczna (droga gminna), wobec czego sporne zamierzenie budowlane nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Przyjął bowiem, że na nieruchomości tej nie może powstać zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi. W tych okolicznościach inwestor za chybione uznał zarzuty sformułowane przez Gminę w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Gmina zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak i przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. Z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50). W świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Kwestionując zatem wykładnię tych przepisów, dokonaną w konkretnej sprawie przez Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie winien wskazać konkretny przepis, z którego wynikają jakieś ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Taki przepis nie został jednak wskazany przez Gminę, będącą skarżącą kasacyjnie w niniejszej sprawie. Gmina ta, choć wskazała, że planowana inwestycja może utrudniać lub uniemożliwiać modernizację, przebudowę lub dokonanie innych niezbędnych prac, które stanowić będą zagospodarowanie nieruchomości Gminy stanowiącej drogę publiczną (mając szczególnie na uwadze fakt, że sygnał elektromagnetyczny może wpływać na funkcjonowanie niektórych urządzeń techniczno-drogowych), to jednak nie podała żadnego przepisu, który wprowadzałby jakieś ograniczenia z tym związane. Wymaga przy tym zaznaczenia, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124), które znajdują zastosowanie także przy przebudowie dróg publicznych, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w tym zakresie na obszarach stref, w których – tak jak ma to miejsce na działkach Gminy - występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. W tych okolicznościach, za nieuprawnione uznać należy stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi z tego powodu. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.