II OSK 2460/18

Dnia 13 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Ke 77/18 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Ke 77/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), oddalił skargę J.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżoną decyzją PWIS, na podstawie art. 5 pkt 4a oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 235¹ i 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm., dalej: "K.p."), § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U z 2013 r., poz. 1367 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (dalej: "PPIS") z [...] września 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienionej w poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych. PWIS wskazał, że Skarżący, pracując z przerwami w latach 1977 – 2010 w różnych zakładach i na różnych stanowiskach pracy (ślusarz narzędziowy, elektromechanik napraw pojazdów samochodowych, elektromonter napraw pojazdów samochodowych, kierowca i pracownik budowlany), wykonywał różnorodne czynności obciążające układ ruchu - stawy barkowe. Pracował też na stanowiskach, w ramach których nie wykonywał czynności obciążających układ ruchu. W dniu 25 sierpnia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku (dalej: "WOMP") wydał orzeczenie lekarskie numer [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu szczegółowo opisano stwierdzone u Skarżącego schorzenia stwierdzając w podsumowaniu, że niemożliwym było rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w pozycji 19.4 wykazu chorób zawodowych. Na skutek odwołania Skarżącego, postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadził także Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (dalej: "Instytut"), który wydał w dniu 13 marca 2017 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącego choroby zawodowej wskazanej w pozycji 19.4 wykazu. W związku z dodatkową dokumentacją lekarską złożoną przez Skarżącego, PPIS wystąpił do jednostek orzeczniczych o wyjaśnienia; obie jednostki podtrzymały dotychczasowe stanowiska orzecznicze. Wobec tego PWIS stwierdził w oparciu o przeprowadzone badania, że zmiany zwyrodnieniowe w stawie barkowym, to nie jest ta sama jednostka chorobowa co przewlekłe zapalenie stawu barkowego, a orzeczenia biegłych lekarzy jednoznacznie stwierdziły brak wystąpienia u Skarżącego klinicznych objawów choroby określonej w poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1, art. 84, art. 8 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz naruszenie § 4 – 8 Rozporządzenia i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał na orzeczenia WOMP z dnia 25 sierpnia 2016 r. oraz Instytutu z dnia 13 marca 2017 r., w których uprawnieni lekarze stwierdzili brak podstaw do rozpoznania u Skarżącego choroby zawodowej wymienionej pod poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych. Skarżący w ramach pogłębionej diagnostyki był także skierowany i hospitalizowany w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, gdzie nie znaleziono podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Dotychczasowy przebieg kliniczny schorzenia, analiza dostarczonych badań obrazowych, jak i obraz kliniczny, nie pozwalały na rozpoznanie przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Diagnozę tę potwierdziło orzeczenie wydane przez Instytut w Sosnowcu. W orzeczeniu w szczegółowy sposób opisano przebieg dolegliwości i przeprowadzone badania lekarskie. Obie jednostki orzecznicze ustosunkowały się także do przedłożonego przez Skarżącego w toku postępowania zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza ortopedę i podtrzymały stanowiska przedstawione w wydanych orzeczeniach. Fakt, że strona skarżąca inaczej aniżeli jednostki medyczne postrzega przyczynę powstania swojego schorzenia, czy też kompletność wydanych orzeczeń, opierając swoje stanowisko na zaświadczeniach wystawionych przez innych lekarzy, nie może skutecznie podważyć orzeczenia wydanego przez uprawnione do orzekania jednostki medyczne. Złożona przez Skarżącego dokumentacja medyczna (będąca faktycznie zaświadczeniem lekarskim z 15 maja 2017 r.), była poddana analizie przez jednostki orzecznicze I oraz II stopnia. WSA podkreślił, że występowanie w środowisku pracy narażenia zawodowego poprzez wykonywanie przez Skarżącego różnorodnych czynności obciążających stawy barkowe, nie było w sprawie kwestionowane. Decyzje o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparte były natomiast na nierozpoznaniu jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia jako choroba zawodowa. Skarżący był badany w trakcie postępowania diagnostycznego w trzech jednostkach; WOMP w Płocku, w Instytucie w Sosnowcu oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, łącznie z kilkudniowymi hospitalizacjami. Stanowiska lekarzy orzeczników w każdej z tych jednostek były zbieżne i żaden z nich nie rozpoznał u Skarżącego choroby w postaci przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. W konkluzji WSA stwierdził, że skoro uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej jednostki medyczne jednoznacznie wypowiedziały się o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, to tym ustaleniem organy były związane, a wydane decyzje stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u Skarżącego choroby zawodowej, pozostają w zgodzie z prawem. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organów administracyjnych i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie skargi ewentualnie, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: " P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: - oddaleniu skargi pomimo wskazanych w podstawie naruszeń procesowych organów administracyjnych, - braku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęciu niewłaściwych ustaleń co do braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, - oparciu opinii organu orzekającego na podstawie opinii załączonej do sprawy z postępowania odnośnie innej choroby zawodowej, - pominięciu zeznań Skarżącego i protokołów zeznań świadków, a w konsekwencji błędne ustalenie, że Skarżący nie pracował ponad normę czasu pracy, - prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób, który nie budził zaufania obywateli do organów władzy publicznej, podczas którego organy pominęły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - § 6 ust. 3 pkt 3 w związku z § 6 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia poprzez zaniechanie sporządzenia pełnej i rzetelnej oceny narażenia zawodowego, w szczególności nieuwzględnienie całego okresu pracy zawodowej, która mogła przyczynić się do powstania choroby zawodowej oraz warunków w jakich była wykonywana i sposobu jej wykonywania, - § 8 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 Rozporządzenia poprzez zaniechanie zwrócenia się przez WIS o uzupełniającą opinię lub konsultację do jednostki badającej w zakresie wpływu całego okresu zatrudnienia na powstanie choroby zawodowej, - § 6 w związku z § 8 ust. 1 Rozporządzenia poprzez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niezgromadzenie wykazu czynników ryzyka, na które Skarżący był narażony w trakcie świadczenia pracy u każdego z pracodawców, - art. 235 1 K.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a.; w ramach naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skargi kasacyjnej zakres uzasadnień decyzji pozwala stwierdzić, że organy nie odniosły się do zarzutów składanych przez Skarżącego, a co za tym idzie, dopuściły się naruszenia nie tylko przepisów ustawy P.p.s.a., ale również nie przeprowadziły postępowania w sposób, który budziłby zaufanie obywateli do władzy publicznej. Wskazano, że organ administracyjny I stopnia po złożeniu przez Skarżącego dodatkowej dokumentacji medycznej, zwrócił się do jednostek orzeczniczych, ale jedynie o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, co nie może zostać uznane za opinię uzupełniającą czy konsultację. Organ administracyjny II stopnia nie wziął pod uwagę faktu, że dostarczona przez Skarżącego dokumentacja medyczna, pomimo że nie została wystawiona przez lekarza orzecznika, powinna stanowić dowód w sprawie i zostać uwzględniona przy ocenie materiału dowodowego, albowiem przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Podkreślono, że Skarżący składał nowe zaświadczenia lekarskie dotyczące swojego stanu zdrowia oraz wyniki badań na poparcie swojego stanowiska, które to nie zostały potraktowane jako dowody w sprawie i nie zostały załączone w poczet materiału dowodowego. Na wstępie zauważyć wypada, że z mocy art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania tych organów należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia. Przepis ten, w powiązaniu z art. 12 tej wyżej ustawy określającym właściwość organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozwala stwierdzić, że organy sanitarne prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej stosują przepisy procedury administracyjnej (K.p.a.). Nie stosują natomiast przepisów "ustawy p.p.s.a.". P.p.s.a. stosuje sąd administracyjny, który rozpoznaje skargi na decyzje tych organów. Tym samym organy sanitarne nie mogły dopuścić się naruszenia przepisów P.p.s.a. wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Dokonując oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjował Skarżący składając do PPIS zawiadomienie (wraz z załącznikami) o podejrzeniu choroby zawodowej (pismo z dnia 14 listopada 2013 r., T. I, k. 40 akt adm.) Na tej podstawie organ sanitarny zawiadomił o wszczęciu postępowania ze wskazaniem okresów i miejsc zatrudnienia Skarżącego zgodnie z załączonym do wniosku wykazem (k. 54 i 38 akt jw.), sporządził kartę narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (k. 56 akt adm.). W załączniku do tej karty opisano m.in. charakterystykę wykonywanej pracy z czynnikami wskazywanymi jako przyczyna choroby zawodowej oraz sposób wykonywanej pracy (k. 58). W dniu 15 stycznia 2014 r. organ sanitarny sporządził protokół z dochodzenia epidemiologicznego, do którego Skarżący dołączył załączniki (K. 68-71 akt adm.). Kolejny protokół zawierający wyjaśnienia związane ze zgłoszeniem sporządzony został przez PPIS w dniu 16 stycznia 2014 r. (k. 76) i podkreślić należy, że oba protokoły zostały podpisane przez Skarżącego bez zastrzeżeń. W aktach administracyjnych znajdują się także karty oceny narażenia zawodowego ze wszystkich okresów zatrudnienia (k.78, 80, 100, 103 akt adm.), protokoły z przesłuchania świadków z roku 2012 r. złożone przez Skarżącego przy piśmie z dnia 21 czerwca 2014 r. (k. 137), jak również protokoły z dnia 17 marca 2015 r. z przesłuchanych w obecności Skarżącego świadków (k. 168 i poprzednie). Ten materiał dowodowy wraz obszerną korespondencją pomiędzy organem i Skarżącym (PPIS prowadził równolegle jeszcze postępowania w zakresie chorób zawodowych objętych pozycją 18.1 oraz 17.9 wykazu) przedstawiony został jednostce orzeczniczej I stopnia. Orzeczeniem nr [...] WOMP nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.4 wykazu, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko (k. 236 akt jw.). Wobec pisma z dnia 24 października 2016 r., Skarżącego - w okresie od 13 lutego 2017 r. do dnia 23 lutego 2017 r. - poddano badaniom w Instytucie w Sosnowcu (karta wypisowa – T.II, k. 242 akt adm.). Na podstawie przeprowadzonych badań Instytut orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.4 wykazu (orzeczenie z dnia 13 marca 2017 r. – k. 243-244). W związku z dodatkowym zaświadczeniem lekarskim złożonym przez Skarżącego, orzeczenia obu jednostek zostały uzupełnione (pisma z dnia 26 i 27 czerwca 2017 r. - k. 280 – 281 oraz k. 281). Opisany materiał dowodowy został oceniony przez PPIS i stanowił podstawę decyzji z dnia [...] września 2019 r.; decyzją tą organ orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej z pozycji 19.4 wykazu chorób zawodowych. Przedstawiony sposób procedowania nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że zasadnie WSA nie dopatrzył się naruszenia przez organy sanitarne przepisów postępowania. Organy uwzględniły bowiem wszystkie okresy zatrudnienia Skarżącego, poddały je ocenie w aspekcie narażenia zawodowego, przesłuchały w obecności Skarżącego wnioskowanych świadków oraz zapoznały się z zeznaniami złożonymi w odrębnym postępowaniu (zeznania z 2012 roku), a następnie poddały Skarżącego badaniom przez wskazane w Rozporządzeniu jednostki orzecznicze. Również wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w związku z nowym zaświadczeniem lekarskim złożonym przez Skarżącego, wystąpiły do tych jednostek o uzupełnienie wydanych orzeczeń. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Stwierdzenie to dotyczy również zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który określa czas i podstawy wyrokowania (po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy). W skardze kasacyjnej nie wskazano, aby wyrok wydano np. poza rozprawą, względnie oparto orzeczenie na innym, niż zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym materiale dowodowym. Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a., który to przepis dotyczy "głębokości orzekania", to wobec oddalenia skargi, o naruszeniu tego przepisów również nie może być mowy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazujące na przepisy Rozporządzenia skarga kasacyjna uzasadnia twierdzeniem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanego przez Skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 4, 5,6,7, 8 Rozporządzenia. Podnosi się, że WSA nie zauważył błędu w ustaleniach faktycznych organów administracyjnych I i II stopnia polegającego na braku sporządzenia kart narażenia zawodowego ze wskazaniem stopnia ryzyka u każdego z pracodawców Skarżącego, przyjęciu, że takowe ryzyko nie wystąpiło i w konsekwencji wydaniu wyroku oddalającego skargę. Sformułowane w petitum zarzuty oraz ich uzasadnienie nie wskazują jednak na żadną z form naruszenia prawa materialnego. Otóż zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu (zob. np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 936/17, czy z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Skarga kasacyjna w żadnym miejscu nie wskazuje, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych w petitum przepisów. Zawiera natomiast stwierdzenie, że naruszenie przepisów Rozporządzenia nastąpiło na zaniechaniu sporządzenia pełnej dokumentacji lekarskiej, braku oceny narażenia zawodowego - najogólniej rzecz ujmując – na wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego. Zatem skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenia prawa materialnego. W rzeczywistości zarzutami określonymi jako naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna stara się podważyć dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i ich ocenę. Tymczasem podważenie wyroku w tym zakresie może nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, który w rozpoznawanej sprawie okazał się nieskuteczny. Wobec tego, skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą prowadzić do zakwestionowania wyroku WSA w zakresie poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, dlatego należało uznać je za nieusprawiedliwione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2351 K.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie choroby zawodowej w sytuacji, gdy istniało domniemanie wynikające z tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie wskazuje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Uzasadnienie podnosi natomiast wadliwości przeprowadzonego postępowania i dokonanych ustaleń, co – jak wyżej wskazano, w ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie może być skuteczne. Reasumując, ponieważ wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.