II OSK 2463/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 279/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 279/10, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz S. , na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt wejścia w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r., w wyniku czego zmienił się wykaz przedsięwzięć, które wymagają wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przywołanie w decyzji tylko przebiegu postępowania, brak uzasadnienia faktycznego, brak wskazania dowodów na jakich oparto rozstrzygnięcie ze względu na przesłanki art. 105 § 1 oraz § 2 k.p.a. Wskazano m. in., że Burmistrz nie odniósł się do wniosku inwestora z dnia 11 grudnia 2007 r. o umorzenie postępowania, nie wystąpił do pozostałych stron z zapytaniem o stanowisko oraz nie rozważył czy wniosek ten jest sprzeczny z interesem społecznym. Dopiero po rozważeniu powyższych okoliczności organ mógłby ocenić czy w istocie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Po wydaniu ww. decyzji pełnomocnik małżonków K., pismem z dnia 13 lipca 2009 r., zgłosił sprzeciw do wniosku o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż inwestor postanowił wycofać swój wniosek i nie jest już zainteresowany merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, postępowanie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe i jedyną możliwością jest jego umorzenie. Dodał przy tym, iż bez znaczenia pozostaje sprzeciw wniesiony przez jedną ze stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z zarzutami co do uchybień formalnych w postępowaniu organu I instancji. Postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji ma charakter wnioskowy i jest wszczynane wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego jej wydaniem. Dlatego sytuacja, w której nie wniesiono wniosku lub go wycofano w trakcie postępowania, uniemożliwia jego wszczęcie lub powoduje odpadniecie elementu podstawowego takiego postępowania, czyli powoduje jego bezprzedmiotowość. A zatem brak przedmiotu postępowania, który zachodzi również w rozpatrywanym stanie faktycznym, powoduje wypełnienie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w postaci bezprzedmiotowości postępowania i przesądza o konieczności umorzenia postępowania. Nieuzasadnione są obawy odwołującego, że wycofanie wniosku i umorzenie postępowania ma na celu obejście prawa przez inwertora, ponieważ została już wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wymagania decyzji środowiskowej, gdyż jak podano, organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zbadać, czy decyzja środowiskowa jest wymagana. Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2009 r. o lokalizacji celu publicznego, której zarzuciło wiele uchybień formalnych. Między innymi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, szczególnie w zakresie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W skardze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 6-9, art. 11, art. 77, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu jest właściwa do ustalenia czy decyzja wymaga decyzji środowiskowej. Według Stowarzyszenia zamiarem inwestora było obejście prawa, gdyż w istocie nie rezygnuje on z przeprowadzenia inwestycji i wycofanie wniosku ma zatem na celu uniknięcie poddania się procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Obecna na rozprawie uczestnik T. H., będąca jednocześnie pełnomocnikiem uczestniczki S. K., poparła stanowisko skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, jest w jej argumentacyjnej treści wewnętrznie sprzeczna. Organy administracji publicznej obu instancji wydając decyzje jako podstawę prawną umorzenia wskazały § 1 art. 105 k.p.a., czyli bezprzedmiotowość obiektywną postępowania, podczas gdy w treści ich uzasadnienia wskazano na cofnięcie wniosku jako przesłankę, która stała się podstawą umorzenia. W ocenie Sądu pojęcie bezprzedmiotowości z § 1 art. 105 k.p.a. nie jest pochodną dyspozycji strony i choć nie można wykluczyć, że w danym postępowaniu strona może cofnąć wniosek w sprawie bezprzedmiotowej w sensie obiektywnym, to jednak nie akt dyspozycji lecz wyłącznie spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie nakazuje organowi obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego. Jest to zatem zasadniczo odmienna sytuacja, od przyjmowanej chociażby w procedurach sądowych (por. choćby art. 60 p.p.s.a. lub 203 k.p.c.). Organy wskazując na bezprzedmiotowość postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie zbadały i nie wykazały żadnej z wymaganych prawem przesłanek prowadzących do opisanego skutku. Natomiast błędnie powołały przesłankę nie mającą zastosowania w tym trybie. Cofnięcie wniosku stanowić może jedynie wstępną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., która w tej sprawie oczywiście nie może mieć zastosowania ze względu na sprzeciw uczestników postępowania (S. K. i S.). Sąd wskazał, że zadaniem organów było rozważenie charakteru sprawy przez ustalenie i wyjaśnienie tej przyczyny, która mogła prowadzić do utraty przez przedmiot postępowania któregokolwiek z elementów konstytutywnych sprawy administracyjnej i obligatoryjnego umorzenia postępowania. Kwestie związane z analizą przedmiotowości postępowania w sensie obiektywnym, także podniesione w odwołaniu i skardze wymagały zatem dokładnego wyjaśnienia. W szczególności może to dotyczyć wpływu zmiany stanu prawnego na przedmiotowość niniejszego postępowania, między innymi ze względu na zakres postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Problem ten zresztą był sygnalizowany w stanowiskach stron i w pierwszej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 r. Już jednak w pierwszej, kasacyjnej decyzji wydanej przez Kolegium nie dość wyraziście zakreślono przedmiot ponownego badania. W powtórnej decyzji Kolegium jest w tym zakresie jedynie wzmianka, z której nie da się wyprowadzić skutku konstytutywnego dla bezprzedmiotowości niniejszej sprawy. Ubogość i sprzeczność prezentowanej argumentacji, rozmijającej się z "istotą" problemu oraz - z tej zapewne przyczyny - zebranego materiału nie pozwala sądowi ocenić, czy w postępowaniu mogła zachodzić albo zachodziła którakolwiek z przesłanek konstytutywnych art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza wiązana ze zmianą stanu prawnego i jego skutkami. Ponadto samodzielne dokonywanie takich ustaleń i merytoryczne rozstrzyganie sprawy nie jest rolą sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z czym należało je uchylić oraz wskazał, że w ponownym postępowaniu zadaniem organów będzie ustalenie, wyjaśnienie oraz uzasadnienie (w danym stanie faktycznym i prawnym) rzeczywistego wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania określonych w § 1 art. 105 k.p.a. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej, wykładni prawa przez naruszenie art. 105 § 1 polegającego na uznaniu, że cofnięcie wniosku zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. może stanowić jedynie wstępną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oznacza z procesowego punktu widzenia, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest uruchamiane na żądanie strony. Datą wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia wniosku organowi. Wniosek o wydanie decyzji jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zachodziła, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie, albowiem brak jest wniosku strony, gdyż skutecznie został on cofnięty. Organ administracji nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, którą należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. Co do biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku w doktrynie przyjmuje się trafnie, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu. Natomiast w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. W sytuacji zatem, gdy w sprawach wszczynanych tylko na wniosek jedyny wnioskodawca cofa wniosek, organ administracji traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, zaś postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2 – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania /zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 461). W rozpoznawanej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia wniosku. WSA, uwzględniając skargę Stowarzyszenia przyjął, że taki przypadek nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu cofnięcie wniosku przez inwestora stanowić może jedynie wstępną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., która w tej sprawie oczywiście nie może mieć zastosowania ze względu na sprzeciw uczestników postępowania (S. K. i Stowarzyszenia). Z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, cofnięcie wniosku stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy uznać za trafne. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Lex nr 752568). Skoro zatem inwestor w toku postępowania administracyjnego, pismami z dnia 14 listopada 2007 r. i 7 grudnia 2007 r. złożył oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, uznać należało, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 marca 2007 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, Lex nr 78917). Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania – a w niniejszej sprawie art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty Sądu I instancji o potrzebie zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie Sądu I instancji przepis ten pozwalał organowi odwoławczemu na uznanie, że cofnięcie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oznaczało jednoczesne złożenie wniosku o umorzenie postępowania, którego nie można było uwzględnić z uwagi na sprzeciw pozostałych stron, a także z uwagi na interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El.2011). Wskazać przy tym należy również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W powoływanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Sąd stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (Mariusz Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38). Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestor wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10 i z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. za usprawiedliwiony. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na skutki wydanej decyzji, zaliczyć można do regulacji materialnoprawnych, gdyż decyzja umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania administracyjnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego i dlatego uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. w R., którą oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a.