II OSK 247/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 542/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 542/20 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – P. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) nakazał inwestorowi: M. Sp. z o.o. w K. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] K. - przy granicy z działką nr [...], przy ul. P. w K., wykonanego w sposób naruszający przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A." w K. oraz uniemożliwiającego korzystanie z legalnego wyjazdu na ulicę P. z posesji przy ul. L. w K.. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. Sp. z o.o. w K. Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. Sp. z o.o. w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo że część zarzutów w niej podniesionych jest trafna. W szczególności brak podstaw aby działkę nr [...], stanowiącą fragment ul. P. w K., kwalifikować jako drogę publiczną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że jest to droga wewnętrzna, stanowiąca własność strony skarżącej, która jest uprawniona do decydowania, kto z tej drogi może korzystać. W świetle zebranych dowodów brak też podstaw aby uznać, że ogrodzenie to zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia oraz prawidłowo odwołał się do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w myśl której do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Natomiast w myśl poglądów przeważających w doktrynie i w orzecznictwie, które Sąd podzielił, stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Zgodnie z planem, działka nr [...], stanowiącą fragment ul. P. w K., położona jest na terenie oznaczonym jako KDD.2.1, który opisano jako tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, zawężone ze względu na istniejące zainwestowanie. W opinii Sądu, nie można przyjąć, że ogrodzenie jest urządzeniem służącym do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą. W tym zakresie decydujące są kryteria obiektywne, które muszą dać podstawę aby takie ogrodzenie zakwalifikować jako urządzenie służące do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą, a których w okolicznościach niniejszej sprawy brak. To, że strona skarżąca jest zarządcą tej drogi wewnętrznej, nie może, zdaniem Sądu, skutkować tym, że jej subiektywne argumenty mogą decydować o prawnej kwalifikacji wybudowanego ogrodzenia. W opinii Sądu, w odniesieniu do § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2016.124) organ trafnie podniósł, że w przepisie tym jest mowa o ogrodzeniu jako urządzeniu zabezpieczającym przed wkroczeniem zwierząt na drogę, a przy tym najmniejsza dopuszczalna jego odległość od granicy pasa drogowego musi wynosić 0,50 m. Brak również, zdaniem Sądu, jakichkolwiek podstaw, aby przedmiotowe ogrodzenie kwalifikować jako obiekt lub urządzenie budowlane infrastruktury technicznej, niezwiązane funkcjonalnie z drogami - § 29 ust. 4 pkt 1 planu. Sąd stwierdził, że i w tym zakresie organ I instancji trafnie wskazał, iż przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z tych przyczyn przedmiotowego ogrodzenia nie można kwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa powyżej. Nie jest ono także obiektem małej architektury i nie można go zakwalifikować do innych dopuszczonych do realizacji obiektów i urządzeń, o których mowa w § 29 ust. 3 i 4 planu. Z tych względów Sąd stwierdził, że organy doszły do trafnej konkluzji, że ogrodzenie to jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, a ponieważ zostało wybudowane po wejściu planu w życie, nie znajduje do niego zastosowania § 6 ust. 1 planu, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powyższemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) z powodu naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: a) § 7 ust. 10 w zw. z § 16 w zw. z § 29 uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A." ([...]), polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że wzniesienie ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] narusza przepisy planu miejscowego; b) § 29 ust. 3 planu miejscowego, polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że ogrodzenie nie stanowi urządzenia służącego do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą; c) § 29 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego, polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że ogrodzenie nie stanowi infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami; d) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 p.b., polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że wybudowanie ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 p.b.; 2. przepisów postępowania, tj.; a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że ochrona istniejącego wjazdu na ul. P. z nieruchomości położonej przy ul. L. w K. ma swoje umocowanie w prawie, a nie jedynie w sferze faktycznej; b) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegającego na braku odniesionego do stanu faktycznego uzasadnienia, które wskazuje, dlaczego wykonane ogrodzenie nie może zostać zakwalifikowane jako obiekt bądź urządzenie budowlane infrastruktury technicznej niezwiązanej funkcjonalnie z drogami dopuszczalne w obszarze KDD.2.1, o którym mowa w planie miejscowym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania A. K. i S. K., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny za przyczynę uzasadniającą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia uznał niezgodność tego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Motywując swoje stanowisko Sąd I instancji nie powoływał się na art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 p.b. i nie wywodził, że wybudowanie ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z tymi unormowaniami. Sąd Wojewódzki nie wypowiadał się też w kwestii ochrony istniejącego wjazdu na ul. P. z nieruchomości położonej przy ul. L. w K., w tym w szczególności co do tego, czy ochrona taka ma swoje umocowanie w prawie, czy jedynie w sferze faktycznej. Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 p.b. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie są w tej sytuacji trafne. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji powoływał się na § 29 ust. 3 i ust. 4 oraz § 6 ust. 1 planu. Po analizie treści tych unormowań oraz konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że przedmiotowe ogrodzenie nie kwalifikuje się do żadnych z obiektów i urządzeń dopuszczonych przez miejscowy plan do realizacji na terenie KDD.2.1. W opinii Sądu I instancji, ogrodzenia tego nie można też kwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej i nie jest ono obiektem małej architektury. Z tych względów Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że ogrodzenie to jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, a ponieważ zostało wybudowane po wejściu planu w życie, nie ma do niego zastosowania § 6 ust. 1 planu, pozwalający na dalsze wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki należycie rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i stanowisko swoje w tym zakresie wystarczająco uzasadnił. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji, że decydujące są "kryteria obiektywne", nie jest wprowadzeniem pozanormatywnego pojęcia, którego nie sposób zweryfikować, lecz stanowi wskazanie, iż przy wykładni sformułowań użytych w przepisach planu nie można kierować się subiektywną oceną, wynikającą jedynie z wewnętrznego przekonania podmiotu dokonującego wykładni. Pojęcie "kryteria obiektywne" można zweryfikować, korzystając z dostępnej wiedzy i opierając się na doświadczeniu życiowym. Obiektywizm bowiem to przedstawianie i ocenianie czegoś w sposób zgodny ze stanem faktycznym, niezależnie od własnych opinii, uczuć i interesów (Słownik języka polskiego PWN). Wyeliminowanie z procesu wykładni treści przepisów pojęcia "kryteria obiektywne" oznaczałoby w istocie, że można stosować kryteria subiektywne, a więc oparte na przedstawianiu i ocenianiu czegoś wyłącznie z własnego punktu widzenia (Słownik języka polskiego PWN). Dokonana w taki sposób wykładnia przepisu nie jest dopuszczalna, gdyż musi ona opierać się na tym, co jest zgodne ze stanem faktycznym i niezależne od własnych opinii, uczuć oraz interesów. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że uznanie przez Sąd I instancji, iż przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi urządzenia służącego do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą oraz nie stanowi infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami, nie było bezpodstawne. Opierało się bowiem na kryteriach obiektywnych, a przeciwne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie oparto na jej własnej opinii i odczuciach. Ogrodzenie bowiem ze swej istoty rozgranicza różne tereny, stanowi przeszkodę w przemieszczaniu się i w dostępie na określony obszar, nie służąc w ten sposób do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą. Nie stanowi też ono infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami, co również Sąd I instancji wykazał kierując się kryteriami niezależnymi od subiektywnych odczuć i opinii. Sąd I instancji nie naruszył zatem ani § 29 ust. 3, ani § 29 ust. 4 pkt 1 planu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 7 ust. 10 w zw. z § 16 w zw. z § 29 planu miejscowego, to również nie jest on zasadny. Unormowania zawarte w § 7 ust. 10 planu obejmują zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych wskazanych w dwóch punktach, z których pierwszy dotyczy ogrodzeń. Chodzi tu jednak o ogrodzenia mogące być zrealizowane w miejscach, w których ich wzniesienie jest dopuszczalne. Przepis § 16 planu reguluje przeznaczenie terenów z wyłączeniem "terenów komunikacji". Z przepisów tych nie wynika, że na terenie o przeznaczeniu KDD.2.1 mogą być wybudowane ogrodzenia, które nie są urządzeniami dopuszczonymi do realizacji na tym terenie stosownie do § 29 ust. 3 i ust. 4 planu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., gdyż Sąd Instancji prawidłowo ocenił, że organu nadzoru budowlanego nie naruszyły tych przepisów. Jak już wyżej podniesiono, Sąd I instancji wystarczająco rozważył i ocenił, dlaczego podzielił stanowisko organów administracyjnych, że wykonane ogrodzenie nie może zostać zakwalifikowane jako obiekt bądź urządzenie budowlane infrastruktury technicznej niezwiązanej funkcjonalnie z drogami dopuszczalne w obszarze KDD.2.1, o którym mowa w planie miejscowym. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok nie został więc podjęty z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.