II OSK 2475/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 334/21 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.155-6.2020.GP w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 334/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr AP-2.7840.155-6.2020.GP, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 29 czerwca 2021 r., nr WUiAB-ll.6740.136.2020.GW, UNP: 22031/WUiAB/-0/20, wydane na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmawiające A. P. wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1902/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 1 budynku mieszkalno-usługowego, instalacji zewnętrznych wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, oświetlenia terenu, przebudowę sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej i elektroenergetycznej oraz rozbiórkę budynku starej trafostacji wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...] z obrębu [...]). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że: a. organ dostatecznie zbadał sprawę i ocenił dostępny materiał dowodowy w kontekście przesłanki z art. 152 K.p.a. oraz zarzutów strony, podczas gdy nie uwzględnił on żadnego z wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą, opierając się jedynie na prywatnej analizie przedstawionej przez inwestora, będącego oczywiście zainteresowanym wynikiem postępowania, czym naruszył przepisy postępowania dowodowego wskazane w K.p.a.; b. skarżąca nie przedstawiła alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód uprawniający organ do zakwestionowania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy to nie skarżąca, a organ zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 77 § 1 K.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto skarżąca wskazywała w toku prowadzonego postępowania, że nie miała wglądu do projektu budowlanego, ponieważ nie było go w aktach sprawy; c. dokument prywatny dotyczący analizy nasłonecznienia, przedstawiony przez inwestora i sporządzony na jego zlecenie był wiarygodnym dowodem w sprawie, mimo że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla uzyskania wiadomości specjalnych, które są wymagane w sprawie, aby organ zwrócił się do biegłego o wydanie stosownej opinii, a prywatna analiza nie jest tożsama z taką opinią i nie może jej zastąpić; d. organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych skarżącej, mimo iż zgodnie z treścią art. 78 § 1 K.p.a., w przypadku gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić; e. ustalenie przez Sąd, że skoro studium na terenie objętym przedmiotową inwestycją operuje sformułowaniem "wysokiej intensywności", a teren znajduje się na obszarze śródmieścia, to na tym obszarze możliwa jest zabudowa śródmiejska, mimo iż z treści studium wynika, że rozróżnia ono wyraźnie jednostki planistyczne, na których obszarze zabudowa śródmiejska może być realizowana oraz jednostki, które takiej cechy nie posiadają, jak jednostka, w której znajduje się teren objęty przedmiotową inwestycją; f. Sąd uznał za prawidłowe postanowienie organu odmawiające skarżącej uznania jej za stronę postępowania, w którym: - organ wskazuje, że z analizy nasłonecznia (dokument prywatnego), wynika iż lokal skarżącej będzie posiadał nasłonecznienie o takiej samej długości jak lokal nr 2 znajdujący się na parterze budynku (ograniczone), a więc (zgodnie z analizą) różniące się w tym zakresie od lokalu nr 3, co do którego właściciele pozostają uznani przez ten sam organ za strony postępowania o 5 min; - organ stwierdził, że położenie lokalu skarżącej na 2 kondygnacji budynku powoduje, że nie wystąpi zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania, a w związku z tym skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, mimo iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a prywatna analiza, na której oparł się w całości w ogóle nie uwzględnia zmiany nasłonecznienia lokalu skarżącej sprzed rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji i po jej zakończeniu; - organ w postępowaniu dowodowym ograniczył się do konsultacji z inwestorem (prywatna analiza nasłonecznienia); i wskazuje, że skarżąca nie wykazała indywidualnego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją 1902/19; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia przesłanki z tego przepisu, mimo że: a. skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania, skoro są wobec niej stosowane przepisy prawa umniejszające jej status prawny; b. skarżąca jako strona postępowania bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 152 § 1 K.p.a., przez wskazanie przez Sąd, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mimo iż: a. inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest niezgodna z warunkami technicznymi; b. skarżąca wskazywała na grożącą jej szkodę majątkową związaną z realizacją inwestycji; które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem skutkowały oddaleniem skargi skarżącej na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", przez ustalenie przez Sąd za organem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ lokal skarżącej nie znajduje się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali, mimo iż: a. wykazała ona indywidualny interes prawny, uprawniający ją do udziału w tym postępowaniu; b. lokal skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji; c. okna wszystkich pomieszczeń lokalu skarżącej wprost wychodzą na realizowaną inwestycję; d. realizowana inwestycja w sposób oczywisty zmieni możliwość korzystania z przedmiotowego lokalu w sposób dotychczasowy, ograniczając nasłonecznienie lokalu oraz całkowicie zmieniając krajobraz terenu, który z tego lokalu dotychczas był widoczny; 2) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez uznanie przez Sąd, że budynki realizowane na działce nr 80, które nie odpowiadają warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i pozbawiają skarżącą prawa do dotychczasowego nasłonecznienia jej lokalu odpowiadają prawu, podczas gdy: a. stosownie do prawa budowlanego obiekty należy projektować tak, aby szanować uzasadnione interesy osób trzecich, w tym ochronę nieruchomości sąsiednich; b. stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego skarżąca ma wyłączne prawo korzystania z lokalu, a poprzez zgodę na ograniczenie nasłonecznienia jej lokalu ograniczono prawo skarżącej do właściwej ekspozycji jej lokalu na światło słoneczne; c. konsekwencją dowolności działania organu, a następnie Sądu jest pozbawienie skarżącej praw wynikających z własności nieruchomości i doprowadzenie do sytuacji postępującej realizacji inwestycji, a tym samym postępującej szkody w majątku skarżącej i faktycznego wywłaszczania skarżącej z prawa do właściwego nasłonecznienia jej lokalu. 3) § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami oraz ograniczenie dotychczasowego czasu nasłonecznienia, z uwagi na zakwalifikowanie przez Sąd terenu objętego inwestycją jako zabudowa śródmiejska, podczas gdy: a. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia zabudowę śródmiejską od innych rodzajów zabudowy vide tereny S.P.08 oraz S.P.09 oraz S.P.13; b. organ w wydanym postanowieniu, a za nim Sąd, dokonał oderwanej od treści studium jego analizy, z której wynika, że na terenie, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja możliwa jest zabudowa śródmiejska, w sytuacji gdy samo studium takie zabudowy na analizowanym terenie nie przewiduje; c. zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie odpowiadają definicji zabudowy śródmiejskiej wskazanej w § 3 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia bo nie wskazują aby w terenie S.P.07 była dopuszczalna zabudowa śródmiejska; d. dla terenu opisującego sporną nieruchomość terenu S.P.07 nie przewiduje zabudowy śródmiejskiej; e. definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w § 3 pkt 1 wymaga aby zabudowa ta była określona w studium; f. położenie działki w środku miasta nie oznacza, że jest na niej dopuszczalna zabudowa śródmiejska; co wyklucza stanowisko Sądu, który w niniejszej sprawie orzekał w oparciu o nieaktualny stan prawny, sprzed nowelizacji rozporządzenia, mającej miejsce w roku 2018 i oznacza dokonanie niedopuszczalnej i naruszającej przepisy rozszerzającej wykładni przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia, który w razie trudności interpretacyjnych powinien być interpretowany ścieśniająco. Rozszerzająca wykładania przepisów prawa w tym zakresie uderza w prawa nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Na wstępie należy wskazać, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracyjny na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. oparte jest na następującej przesłance, tj. stwierdzenia takich okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że wskazywane w tym przepisie uchylenie decyzji, a tym samym ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić na wniosek podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony (tu: z uwagi na art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a więc podmiotu, który może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej we wznowionym postępowaniu. W tych warunkach jeżeli w niniejszej sprawie organ, oceniając w pierwszej kolejności, że skarżąca nie wykazała aby w sprawie istniały okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na wskazywane kwestie zacienienia jej lokalu mieszkalnego, to nie stanowiło istotnej wady dodatkowe wskazanie, że jednocześnie w wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, iż skarżąca nie wykazała istnienia "innej" przesłanki, z której wynikałby jej interes prawny w niniejszej sprawie. Taka ocena organu odwoławczego była niewadliwa, tym bardziej, że jednocześnie Wojewoda Zachodniopomorski w dniu 28 stycznia 2021 r. wydał ostateczną decyzję nr AP-2.7840.157-6.2020.GP, którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 30 czerwca 2020 r., nr WUiAB-II.6740.136.2020.GW; UNP: 22031/WUiAB/-0/20, o umorzeniu wznowionego postępowanie w sprawie wniosku A. P. z tego względu, że skarżąca nie jest stroną postępowania z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Dotychczas skarżąca nie podważyła skutecznie tej oceny, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 335/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję Wojewody (a od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do NSA, która oczekuje na rozpoznanie w sprawie pod sygn. akt II OSK 215/22). W tych warunkach Sąd I instancji, wydając w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok, niewadliwie zgodził się z Wojewodą, iż "skarżąca nie wykazała indywidulanego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Nie wystąpiły bowiem w sprawie takie okoliczności, które powodowałyby, że po zrealizowaniu zabudowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 18 grudnia 2019 r. jej lokal znalazłby się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali w budynku". Należy odnotować, że taka konstatacja Sądu I instancji zasadniczo wynikała z oceny braku zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 152 § 1 K.p.a., tj. z punktu widzenia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Otóż Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała aby w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnośnie wskazywanej przez skarżącą kwestii zacieniania jej lokalu mieszkalnego w wyniku realizacji inwestycji w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, twierdzenia skarżącej także na etapie wniesienia skargi kasacyjnej, oparte m.in. na treści § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, należało ocenić jako gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ administracyjny uzyskał analizę nasłonecznienia (wykonana przez dra inż. M. S. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej), która nie potwierdziła zarzutów skarżącej; zaś skarżąca pomimo tego nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, w dalszym ciągu opierając swoje stanowisko na własnych twierdzeniach. W tym zakresie jeżeli organ uzyskał stosowny dowód, to skarżąca w związku ze swoimi twierdzeniami nie może oczekiwać, że postępowanie organu będzie wyłącznie nakierowane na udowodnienie jej tez. Taki "obowiązek" organów administracyjnych nie wynika z przepisów prawa. W tej zaś sprawie uzyskanie stosownego dowodu w postaci analizy nasłonecznienia w świetle art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. było wystarczające do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia, a jeżeli skarżąca uważa inaczej, to powinna przedstawić kontrdowód na poparcie swoich twierdzeń. Taka jest bowiem istota prawa procesowego, w tym prowadzonego na podstawie K.p.a., ponieważ stosowna inicjatywa dowodowa jest przyznana także podmiotom biorącym udział w postępowaniu, a nie tylko – organom. Dlatego skarżąca nie może oczekiwać, że organ administracyjny powinien uwzględnić wszystkie wnioski dowodowe skarżącej, w sytuacji gdy organ ocenił, że zebrany materiał dowodowy jest już wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W tej zaś sprawie z uzyskanego dowodu, tj. dodatkowej analizy nasłonecznienia mieszkań zlokalizowanych przy południowej elewacji budynku przy ul. [...] w Szczecinie, wynika, że wszystkie lokale mieszkalne przylegające do południowej elewacji budynku, w tym lokal skarżącej nr [...] usytuowany na drugim piętrze budynku, po zrealizowaniu sąsiedniej budowy, będą miały zapewniony czas nasłonecznienia od minimum 3 godzin 10 minut do ponad 7 godzin. Wynik ten potwierdza graficzna symulacja rozkładu światła słonecznego i cienia pokazana w czterech ujęciach. Dlatego istniały podstawy do stwierdzenia, że lokal skarżącej spełnia również ogólne normy nasłonecznienia, o których mowa w § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. To zaś oznacza, że argumentacja skarżącej odnosząca się do uznania przedmiotowej zabudowy jako "śródmiejskiej", nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do lokalu skarżącej nie dotyczy zaistnienia wyjątku, o którym mowa w § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. skrócenia czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny. Dlatego skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 152 § 1 K.p.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b.; art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia – należało ocenić jako niezasadne. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.