II OSK 2487/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2820/11 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2820/11, oddalił skargę A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] sierpnia 2011 r. o wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 95.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania 19 domków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. N. w G. Wydając postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie powołał się na art. 57 ust. 7 oraz art. 59g Prawa budowlanego. Z jego uzasadnienia wynikało, że podstawą faktyczną wymierzenia kary były następujące fakty. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] stycznia 2011 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę "zespołu domków letniskowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" w G. na działce nr [...]. W decyzji tej zobowiązano inwestora do zawiadomienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. W dniu 3 sierpnia 2011 r. dokonano kontroli budowy, w trakcie której stwierdzono, że wszystkie domki letniskowe zostały wybudowane oraz że wszystkie one były użytkowane. W szczególności stwierdzono, że w każdym domku przebywali turyści. Ponadto stwierdzono, że możliwość wynajęcia domków była reklamowana na stronie internetowej. W reklamie tej podano adres ośrodka wypoczynkowego, numer telefonu, cenę, liczbę miejsc oraz numer rachunku bankowego. Ponadto podano termin działalności, który określono jako maj – wrzesień. W reklamie tej umieszczono także zdjęcia całego ośrodka wypoczynkowego. Organ administracji w uzasadnieniu postanowienia podał także, że skarżący oświadczył, iż budowa wszystkich 19 domków została ukończona do 1 lipca 2011 r. i w tym terminie przystąpiono do ich użytkowania, przy czym także potwierdził, że nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy. Wyjaśniając sposób obliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych wskazano, że domki letniskowe zaliczono do obiektów budowlanych III kategorii oraz że kara została ustalona za przystąpienie do użytkowania każdego domku letniskowego osobno w wysokości 5.000 zł. Skarżący na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] sierpnia 2011 r. wniósł zażalenie, w którym twierdził, że działkę nr [...] oddał w 2005 r. w użyczenie córce M. R., która prowadzi na niej działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu pola namiotowego i wynajmowaniu domków letniskowych. Twierdził, że to jego córka była faktycznym inwestorem budowy 19 domków letniskowych oraz że to ona przystąpiła do ich użytkowania, nie powiadamiając go o tym. Podał, że składając wyjaśnienia podczas kontroli obiektu budowlanego w dniu 3 sierpnia 2011 r. nie miał pełnej wiedzy, co do daty i faktu użytkowania domków letniskowych objętych pozwoleniem z [...] stycznia 2011 r. w związku z czym niezgodnie z prawdą oświadczył, że wszystkie 19 domków letniskowych jest użytkowanych od 1 lipca 2011 r. Skarżący twierdził, że jego córka 25 czerwca 2011 r. przystąpiła do użytkowania części domków letniskowych i w czasie do dnia kontroli obiektu budowlanego co najmniej przez 1 dzień użytkowane było łącznie 5 domków. Wyjaśnił, że w każdym domku letniskowym jest 6 miejsc, a z dołączonej do zażalenia książki meldunkowej wynika, iż żadnego dnia liczba zameldowanych osób nie przekraczała 20, co odpowiada faktycznemu zajęciu 5 domków letniskowych. Stwierdził, że z uwagi na złe warunki atmosferyczne nie udało się wynająć więcej domków letniskowych. W związku z tymi twierdzeniami wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonej książki meldunkowej oraz zeznań jego córki na okoliczność od kiedy, przez kogo i w jakiej części był użytkowany zespół domków letniskowych Kwestionując wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skarżący twierdził, że kara ta powinna być wymierzona za użytkowanie jednego obiektu budowlanego, jakim był zespół domków letniskowych. Rozpoznając zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2011 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego postanowienie. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący, zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 75, art. 77 i art. 136 k.p.a. wskazał na te same okoliczności, co w zażaleniu. Ponadto zarzucał, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zawartych w zażaleniu wniosków dowodowych dotyczących książki meldunkowej i zeznań M. R. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły istotny stan faktyczny sprawy. W tym zakresie Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2011 r., dokumentującego przebieg przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego kontroli zespołu domków letniskowych, wynika, że skarżący - jako inwestor tych domków - pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył do protokołu oświadczenie, że budowa domków została zakończona w dniu 1 lipca 2011 r. i z tym też dniem rozpoczęto ich użytkowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oświadczenie to koreluje z pozostałym materiałem dowodowym zebranym przez organy administracji w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z wykonanej w dniu kontroli dokumentacji fotograficznej niewątpliwie wynika, że kontrolowany zespół domków letniskowych na dzień przeprowadzonej kontroli był użytkowany przez letników. Fakt ten potwierdza również znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk ze strony internetowej zawierający szczegółową ofertę dotyczącą pobytu w domkach letniskowych i umożliwiający turystom rezerwację pobytu. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w skardze skarżący nie zakwestionował faktu przystąpienia do użytkowania, lecz podważał podaną podczas kontroli datę 1 lipca 2011 r., podnosząc, że do użytkowania przystąpiono w czerwcu 2011 r., przy czym do akt sprawy załączył kopię książki zameldowań, która również wskazuje na fakt przystąpienia do użytkowania. Sąd pierwszej instancji uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia to, że do użytkowania domków letniskowych przystąpiła córka skarżącego M. R. oraz że to ona miała być faktycznym inwestorem. Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań M. R. oraz nieodniesienia się do przedłożonej książki meldunkowej. Sąd ten stwierdził, że dowody te miały dotyczyć okoliczności, nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako uchybienie Sąd ocenił brak wyjaśnienia przez organ administracji powodów odmowy przeprowadzenia tych dowodów, jednakże uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z książki meldunkowej wynika, że domki letniskowe były użytkowane, zaś liczba faktycznie zajętych miejsc noclegowych nie jest istotna bowiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, samo postawienie domków letniskowych do dyspozycji gości i umożliwienie im rezerwacji miejsc świadczy o ich użytkowaniu. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 136 i art. 140 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego miało polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego "wskutek nie stwierdzenia naruszenia" powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na przyjęciu, że do ustalenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego doszło na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz na błędnej interpretacji pojęcia "przystąpienie do użytkowania". Ze skargi kasacyjnej wynika też, że skarżący uważa, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż przyjął, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona "za gotowość do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącego kara ta może być wymierzona jedynie za faktyczne przystąpienie do użytkowania. Dalej wywodził, że gdyby nie ta błędna wykładnia, to zgłoszone przez niego dowody z książki meldunkowej oraz zeznań jego córki miałyby istotne znaczenie, gdyż miały wykazać w jakim zakresie faktycznie domki letniskowe były użytkowane. Według skarżącego dowody te wykazałyby, że faktycznie użytkowanych było nie więcej niż 5 domków letniskowych. Dalej twierdził, że złożone przez niego podczas kontroli obiektu budowlanego oświadczenie nie było prawdziwe. Zdaniem skarżącego organy administracji wadliwie oparły się tylko na tym oświadczeniu, pomijając inne dowody. Skarżący twierdził też, że w celu ustalenia, iż wszystkie 19 domków letniskowych były użytkowane konieczne było ustalenie, że do wszystkich zapewniona była dostawa prądu i wody oraz że we wszystkich są ślady użytkowania. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw. Podstawy skargi kasacyjnej nie zostały przytoczone precyzyjnie. Wynika jednakże z nich, że skarżący po pierwsze, zarzuca naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), polegające na błędnej wykładni tego przepisu, w wyniku której przyjęto, że chodzi w nim o możliwość użytkowania, a nie o faktyczne użytkowanie obiektu budowlanego; po drugie, zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nieprzeprowadzeniu żądanego dowodu z zeznań świadka, mianowicie M. R. oraz na nieuwzględnieniu przy dokonywaniu istotnych ustaleń faktycznych sprawy książki meldunkowej. Zarzuty te są przy tym powiązane w ten sposób, że uznanie, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy odczytać w sposób proponowany w skardze kasacyjnej pociągało za sobą konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań M. R. oraz konieczność uwzględnienia książki meldunkowej, gdyż zarówno świadek, jak i książka meldunkowa miały potwierdzić tezę, że użytkownych faktycznie było 5 domków letniskowych, a nie wszystkie. Tak określone podstawy skargi kasacyjnej są niezasadne. Przytaczając podstawy kasacyjne skarżący potwierdza, że był inwestorem 19 domków letniskowych, które były budowane dla M. R. Skarżący przyznaje też, że nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oraz że wybudowane domki letniskowe bez żadnych ograniczeń przekazał M. R. Już to – w ocenie NSA - świadczy o przystąpieniu do użytkowania wybudowanych obiektów budowlanych, przy czym przez skarżącego, gdyż dla niego - skoro był inwestorem dla M. R. -oddanie władztwa nad terenem inwestycji tej osobie oznacza przystąpienie do użytkowania zrealizowanej inwestycji. Ponadto zauważyć należy, że skarżący przyznaje także, iż M. R. przystąpiła do użytkowania oddanych jej obiektów budowlanych, przy czym była gotowa użytkować wszystkie obiekty. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący twierdzi, że użytkowała tylko niektóre z 19 domków letniskowych, ale dlatego że pozostałych nie udało się wynająć z uwagi na złe warunki atmosferyczne. M. R. nie przystąpiła więc do użytkowania jedynie niektórych obiektów budowlanych, ale wszystkich. W tych okolicznościach trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że dowód z zeznań M. R. na okoliczność tego ile faktycznie domków było zajętych od czasu, gdy udostępnione je na wynajem turystom nie był istotny. Także trafnie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było istotne analizowanie książki meldunkowej pod kątem tego ile jednocześnie było w tym czasie zajętych domków letniskowych. Zauważyć należy, że z tej książki meldunkowej wynika, iż w okresie od 27 czerwca 2011 r. do 1 sierpnia 2011 r. w domkach letniskowych zameldowanych zostało 100 osób. Świadczy to, że cały zespół domków był użytkowany bez ograniczeń. Ponadto w tych okolicznościach zarzucana w skardze kasacyjnej ewentualna błędna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, i w związku z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego NSA na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji.