II OSK 2496/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. S., M. K., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/17 w sprawie ze skargi U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z., L. M.-L. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2017 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z., L. M.-L. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej U. S., M. K., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż "definicja budynku zamieszkania zbiorowego nie może przesądzać o kwalifikowanej niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie" oraz na stwierdzeniu, iż "przedmiotowy obiekt nie narusza w sposób rażący ustaleń planu, co do charakteru dopuszczalnej zabudowy"; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż "definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może przesądzać o kwalifikowanej niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie" oraz na stwierdzeniu, iż "przedmiotowy obiekt nie narusza w sposób rażący ustaleń planu, co do charakteru dopuszczalnej zabudowy"; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z zapisami Uchwały ... Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowanie przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: P., B., Z., jako teren elementarny 50MJ,U (mpzp) w części dotyczących ustaleń funkcjonalnych przez błędną ich interpretację polegająca na uznaniu, iż wybudowanie budynku o cechach innych niż zabudowa jednorodzinna nie stanowi rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zanegowania stanowiska, że "przedmiotowy obiekt nie narusza w sposób rażący ustaleń planu, co do charakteru dopuszczalnej zabudowy". Skarżący w toku całego postępowania domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z 16 sierpnia 2011 r., podnosząc niezgodność przedmiotowej inwestycji w postaci wolno stojącego budynku przeznaczonego na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny oraz na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych" z ustaleniami planu miejscowego dopuszczającymi na danym terenie (symbol 50MJ,U) zabudowę mieszkalno-usługową: jednorodzinną. Natomiast w kontrolowanych decyzjach Wojewody Z. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęto, że pozwolenie na budowę z 16 sierpnia 2011 r. nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem zapewnienie pobytu i opieki osobom starszym mieści się w charakterze funkcji usługowej, zaspakajając zaś potrzeby mieszkaniowe rodziny inwestora obiekt realizuje jednocześnie funkcję mieszkalną. W decyzji Wojewody Z. z 31 stycznia 2017 r. wskazano, że przepisy planu miejscowego różnicują funkcję terenów elementarnych, przy czym o ile na terenach oznaczonych symbolami 26 MJ, 32 MJ, 49 MJ wprowadzono zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług w zakresie nieprzekraczającym 30% kubatury obiektów, bądź zakazano całkowicie usług na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. 3 MJ), to na terenie 50 MJ,U nie określono udziału procentowego usług w stosunku do funkcji mieszkalnej, a jedynie zastrzeżono, że nie są dopuszczalne usługi uciążliwe. Z tych ustaleń planu organ pierwszej instancji wywiódł, że ustalenia planu obowiązujące na terenie 50 MJ,U nie wykluczają usług, które inwestor zamierza prowadzić, mieszkając w przedmiotowym budynku. Dodatkowo stwierdził, że zabudowa zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) również odpowiada funkcji usługowej dopuszczonej na danym terenie. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że plan na terenie 50 MJ,U nie zawiera ograniczeń zakresu (wielkości) funkcji usługowej względem mieszkaniowej, a zatem nie sposób uznać, aby przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy o dominującej funkcji usługowej w sposób rażący naruszał ustalenia planu. Z kolei nawiązując do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) organ wskazał, że ograniczenie powierzchni lokalu usługowego do 30% powierzchni całkowitej budynku znalazło zastosowanie do zabudowy jednorodzinnej na terenach oznaczonych symbolem MJ, zaś na terenie MJ,U ograniczenie takie nie obowiązuje. Ponadto w decyzjach organów obu instancji wykazano, że projekt budowlany spornego budynku odpowiada pozostałym ustaleniom planu, w tym co do powierzchni zabudowy – 16,7% (dopuszczalna do 30%), wysokości (2,5 kondygnacji), powierzchni biologicznie czynnej – 52,6% (wymagane minimum 40%). W takim stanie sprawy zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że nie było podstaw do stwierdzenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy o dominującej funkcji usługowej w sposób rażący narusza ustalenia planu miejscowego, odnoszące się do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 50 MJ,U. Zgodzić się należało z wnioskami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wobec niejednoznacznego sposobu określenia przeznaczenia terenu o symbolu 50 MJ,U – nieadekwatne było stosowanie do zabudowy mieszkalno-usługowej na tym terenie takich samych ograniczeń jak dla terenu zabudowy jednorodzinnej o symbolu MJ. Tak więc chociaż oznaczenie symbolu 50 MJ,U obejmuje zabudowę "mieszkalno-usługową: jednorodzinną", to w całokształcie ustaleń planu miejscowego nie sposób było zrównać przedmiotowego budynku z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Trafnie organ drugiej instancji powołał wypowiedzi z orzecznictwa wskazujące, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05; wyrok WSA w Lublinie z 19 listopada 2009 r., II SA/Lu 454/09). Z tych względów niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do przedmiotowego budynku ograniczenia powierzchni lokalu użytkowego ustanowionego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie mogło być postrzegane jako rażące naruszenie prawa, aczkolwiek organ architektoniczno-budowlany powinien przed wydaniem pozwolenia na budowę zbadać tę kwestię bardziej wnikliwie. W rozważanym przypadku nie doszło również do rażącego naruszenia przepisu § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., skoro przeznaczenie części przedmiotowego budynku na pobyt, opiekę i rehabilitację osób starszych odpowiada funkcji usługowej dopuszczonej w planie miejscowym na danym terenie. Warto w tym miejscu wskazać na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu (por. wyroki WSA: z 24 października 2019 r., IV SA/Po 459/19; z 20 lutego 2020 r., II SA/Kr 1425/19). Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, § 3 pkt 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących definicje zawarte w wymienionych przepisach, zwłaszcza definicja ustawowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mogła być w sprawie zastosowana bez uwzględnienia całokształtu ustaleń planu miejscowego. Dlatego uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że same unormowania art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie mogły przesądzić o kwalifikowanej niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie. Zaznaczyć również należy, że weryfikacja pozwolenia na budowę dokonana została w trybie nadzwyczajnym, w którym mogą być uwzględnione wyłącznie kwalifikowane wady decyzji. Podkreślić trzeba, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdy jest oczywiste, a więc gdy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o ewidentnym naruszeniu prawa, którego skutki społeczno-gospodarcze wymagały stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie bez znaczenia przy weryfikacji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę było to, że w przedmiotowym budynku mają być prowadzone usługi nieuciążliwe dla otoczenia. W tym kontekście istotne znaczenie miał też fakt, że sporny budynek został zaprojektowany na działkach o dużym areale (powierzchnia zabudowy 16,7%), z zachowaniem odległości od granic i budynków sąsiednich przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych, co niewątpliwie minimalizuje negatywne oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.