II OSK 25/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 895/15 w sprawie ze skargi I. R., K. R., K. R. i J. B. - następców prawnych zmarłego A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. , 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz I. R. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. oddalił skargę I. R., K. R., K. R. i J. B. - następców prawnych zmarłego A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w [...] o zaopiniowanie rozbiórki budynku mieszkalno - gospodarczego zlokalizowanego w [...]. Wskazano, że przedmiotowa zabudowa zlokalizowana jest na obszarze układu ruralistycznego [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewószki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalno - gospodarczego. Po rozpatrzeniu zażalenia A. R., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia postanowienia było naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, albowiem oględziny budynku zostały przeprowadzone bez udziału strony postępowania. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ ochrony zabytków I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. w obecności właściciela oględziny przedmiotowej zabudowy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalno - gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji scharakteryzował układ ruralistyczny [...] i jego stan zachowania, opisał budynek stanowiący przedmiot wniosku, jego usytuowanie na działce i sposób ulokowania w zabytkowym układzie ruralistycznym. Odniósł się do ustalonego w dokumentacji technicznej pn. "Rozbiórka budynku mieszkalno-gospodarczego" stanu technicznego obiektu, potwierdzonego podczas oględzin obiektu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pomimo stwierdzonego złego stanu technicznego obiektu, uznał, że zachowana została oryginalna, nieprzekształcona substancja zabytkowa. Zdaniem organu rozbiórka budynku spowoduje zaburzenie oryginalnego układu przestrzennego [...], co przyczyni się do obniżenia jego wartości zabytkowych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. R. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister nie podzielił w pełni argumentacji organu I instancji. Wskazał na treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej: ustawa - Prawo budowlane), który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474 - dalej: ustawa nowelizująca), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma przekazującego organowi samorządowemu wykaz zabytków nieruchomych z terenu gminy [...] i fragment rzeczonego wykazu z wymienionym układem ruralistycznym [...]. Minister w pierwszej kolejności wskazał, że została zachowana właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zauważył, że okoliczność utworzenia przez [...] gminnej ewidencji zabytków, na którą powołuje się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie została udokumentowana w aktach sprawy. Z Biuletynu Informacji Publicznej [...] nie wynika by ewidencja ta została założona. Uzgodnienie przez organ konserwatorski pierwszej instancji Programu Opieki nad Zabytkami [...], zawierającego zbiór kart adresowych zabytków nie jest równoznaczne z utworzeniem ewidencji. W toku postępowania zażaleniowego ustalono, że [...] został przyjęty ww. program. Podkreślił jednak, że stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postaci zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W przypadku przyjęcia uchwałą rady miejskiej rzeczonego programu, zawierającego gminną ewidencję zabytków, mamy do czynienia z utworzeniem tejże ewidencji przez niepowołany do tego organ. Wskazał, że organem uprawnionym do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków i zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w kartach adresowych jest organ wykonawczy gminy - wójt (burmistrz, prezydent), a nie rada gminy (organ stanowiący i kontrolny). Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z powyższych przyczyn, Minister przyjął, że na terenie [...] nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Organ odwoławczy wskazał, że odmowa uzgodnienia rozbiórki nie narusza prawa i jest słuszna merytorycznie. Uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby obniżeniem wartości przestrzennych i historycznych układu ruralistycznego, jego spójności i czytelności. Podzielając ocenę stanu technicznego, w jakim znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy [...] podkreślił, że nieekonomiczność remontu podnoszona przez autora dokumentacji technicznej dołączonej do wniosku o uzgodnienie, nie może być argumentem decydującym o podjęciu działań obniżających wartość zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu, pomimo braku wykonania przez wójta [...] obowiązku z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej układ ruralistyczny [...] podlega ochronie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że układ ruralistyczny [...] jest chroniony jako zabytek w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu na terenie [...] nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd podzielił ocenę organu, że wobec bezspornych wartości zabytkowych omawianego układu ruralistycznego, niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia jest inwestycja polegająca na rozbiórce pierwotnego elementu tego założenia przestrzennego. Uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby obniżeniem wartości przestrzennych i historycznych układu ruralistycznego, jego spójności i czytelności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, I.R., K.R., K. R. i J. B. - nastepcy prawni zmarłego A. R. zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust 3 ustawy Prawo Budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji skarżących i stanowił podstawę do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki budynku z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zwrócenie się przez organ o uzgodnienie wniosku w sprawie rozbiórki budynku do wojewódzkiego konserwatora zabytków jak i wydane decyzje odmowne były bezzasadne, albowiem w dacie złożenia wniosku, układ ruralistyczny [...] nie był właczony do gminnej ewidencji zabytków. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi merytorycznie na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. R., K. R. i J. B., albowiem nie wnosili oni o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki budynku z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie zaś z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) miał założyć gminną ewidencję zabytków. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w [...] gminna ewidencja zabytków nie została utworzona. Z powyższych przyczyn należy uznać, że nie istniała podstawa do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki budynku z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zauważyć należy, że Minister przyjął, że na terenie [...] nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu układ ruralistyczny [...] podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ oraz Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej. Uwadze organu oraz Sądu i instancji umknęło, że art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej nałożył na wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. Podkreślić należy, że ochrona wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. W sytuacji braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej ochrona konserwatorska wygasa. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że w razie bezczynności wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) w tworzeniu gminnej ewidencji zabytków ochrona z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej trwa w nieskończoność. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki budynku w wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.