II OSK 251/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 974/05 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 974/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...], Wójt Gminy K. ustalił, na wniosek M. i G. Z., zwanych dalej inwestorami, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wraz z realizacją niezbędnych urządzeń technicznych na działce nr [...] w K.. W uzasadnieniu podniósł, że teren inwestycji jest nieuzbrojony, niezabudowany i posiada dojazd do drogi publicznej poprzez wykorzystanie istniejącego zjazdu należącego do działki nr [...], a w perspektywie czasowej dojazd drogą publiczną oznaczoną na mapie ewidencji gruntów jako [...]. Wielkość terenu objętego wnioskiem pozwala na realizację projektowanej inwestycji, a przeprowadzona analiza tekstowa i graficzna (załączniki nr 1 i 2 do decyzji) dowodzi spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ I instancji odniósł się ponadto do zastrzeżeń wniesionych przez właściciela działki sąsiedniej dotyczących zachowania istniejącego dojazdu do jego nieruchomości wskazując, że możliwość korzystania z tego dojazdu uwzględniono poprzez naniesienie na załączniku graficznym nr 1 linii rozgraniczających zasięg inwestycji. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł skarżący, będący właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Skarżący zakwestionował ustalenia dotyczące dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, a w szczególności możliwości wykorzystania w przyszłości drogi gminnej [...]. Wskazał, że Urząd Gminy K. wydał w przeszłości zezwolenia na zabudowę tej drogi od ul. [...] do jego działki. Skarżący podniósł także, że istniejący dojazd do działki przeznaczonej pod inwestycję od strony ul. [...] przez działkę nr [...] ma szerokość 2 m, a zatem w razie potrzeby nie będzie mógł nim przejechać samochód straży pożarnej. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdziło, iż przeprowadzona przez ten organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość realizacji wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy nie uznał tym samym za zasadne zarzutów odwołania kwestionujących ustaloną obsługę komunikacyjną działki przewidzianej pod inwestycję. W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący skoncentrował się na kwestii dostępu działki przeznaczonej pod inwestycję do drogi publicznej. Poza powtórzeniem argumentacji zawartej w odwołaniu dodał, że wydzielona z działki nr [...] droga polna o szerokości 2 m nie jest w ogóle wytyczona, a plany budowy drogi publicznej [...] przecinającej działkę inwestorów od strony południowej przerwano. Wskazał, że zaskarżona decyzja naruszy bezpośrednio jego interes prawny, bowiem jeśli inwestorzy zrealizują swój budynek w granicy działki, to w przyszłości nie będzie można poszerzyć istniejącej drogi polnej o dodatkowe 2 m po stronie działki inwestorów i pociągnie to za sobą konieczność odebrania pasa 4 m z jego działki. Na poparcie swoich twierdzeń powołał się na przypadek jaki miał miejsce kilkadziesiąt metrów od działki inwestorów. Skarżący zarzucił także, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest nierzetelna, bowiem droga polna ma szerokość 2 m, a z tej mapki wynika, że ma ona szerokość 3,5 m oraz zakwestionował prawidłowość naniesienia na tę mapę pasa gruntu biegnącego wzdłuż działki nr [...] wyznaczonego tzw. linią zabudowy, którego szerokość jego zdaniem nie wynosi 5 m. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie właścicielki działki nr [...] potwierdzające, że nieruchomość inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej przez jej działkę. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2005 r. inwestor podniósł, że droga polna zapewniająca skomunikowanie jego działki z drogą publiczną ma szerokość ponad 3 m, a nie jak twierdzi skarżący 2 m. Wskazał ponadto, że droga [...] jest nieprzejezdna od strony północno-wschodniej, gdyż m.in. skarżący obsadził ją dębami i krzewami, droga ta jest jednak przejezdna od strony południowo-zachodniej. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2005 r. skarżący, podtrzymując wniesioną skargę, ponownie podniósł, że w wyniku realizacji planowanej budowy inwestorzy będą uzurpować sobie prawo do tego, aby kosztem jego własności powstała droga publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wskazał, iż organ odwoławczy poprawnie ocenił zebrane dowody, na ich podstawie dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. W konsekwencji, brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do uznania zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji zauważył wprawdzie, iż zaskarżona decyzja nie jest pozbawiona wad prawnych, gdyż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, lecz uchybienie to nie miało, w jego ocenie, istotnego wpływu na wynik sprawy. Za pozbawiony podstaw, Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący braku spełnienia w niniejszej sprawie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, planowana pod zabudowę działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazał, iż działkę tą przecina gruntowa droga gminna oznaczona w ewidencji gruntów jako [...]. Droga ta jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej, jest wprawdzie nieprzejezdna od strony północnej, jest jednak przejezdna od strony południowej. Z tej samej mapy, a także załącznika mapowego do decyzji organu I instancji wynika ponadto, że obsługę komunikacyjną działki inwestorów można poprowadzić także drogą polną wydzieloną z działki nr [...], której właścicielka wyraziła na to zgodę. Sąd I instancji zauważył, iż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji drogi wewnętrznej, jednak definicja taka zawarta została w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie też z tą definicją drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi. W świetle przywołanych definicji Sąd I instancji uznał, że droga polna wydzielona z działki nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do pól spełnia także wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 powołanej ustawy mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1. W decyzji tej określono w szczególności rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem zawarte w skardze zarzuty dotyczące nierzetelności mapy użytej do sporządzenia załącznika graficznego są pozbawione podstaw. Przedmiotowa decyzja została wydana także z uwzględnieniem pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Załączono też do niej stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Odnosząc się do kwestii potencjalnych zagrożeń dotyczących usytuowania projektowanego budynku na działce i związanych z tym obaw skarżącego, że w przyszłości nie będzie można poszerzyć istniejącej drogi polnej o dodatkowe 2 m po stronie działki inwestorów, Sąd I instancji zauważył, że są one przedwczesne. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga bowiem o szczegółowym usytuowaniu planowanych obiektów na działce nr [...]. Kwestia ta zostanie rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, Sąd zauważył jednocześnie, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Dodał również, iż w niniejszej sprawie organ I instancji w załączniku graficznym do swojej decyzji wyznaczył wzdłuż północnej granicy działki nr [...] linię rozgraniczającą teren zabudowy mającą na celu pozostawienie rezerwy terenu pod ewentualne poszerzenie istniejącej drogi polnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W jej podstawach zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne ich zastosowanie w wyniku uznania, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że zostały spełnione przesłanki na ustalenie warunków zgodnie z rozporządzeniem, podczas gdy nie został uwzględniony fakt, iż zamierzone przedsięwzięcie narusza uzasadniony interes skarżącego, art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie w niniejszym postępowaniu stanu faktycznego, brak przeprowadzenia szczegółowych rozważań co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego zasadniczo pod kątem zbadania uciążliwości planowanej inwestycji i jej wpływu na nieruchomości sąsiednie, a przez to załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, art. 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że organ wydający zaskarżone decyzje uwzględnił uzasadniony interes osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane), podczas gdy prawidłowo dokonane ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają na wyciągnięcie takiego wniosku, art. 78 § 1 kpa poprzez niezasadne nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego mimo, że ich przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Opierając się na przytoczonych podstawach, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie odwołania od decyzji organu I instancji lub ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący zauważył, iż zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem, w ocenie skarżącego, Sąd pominął szereg istotnych okoliczności w sprawie. Postąpił zatem również wbrew treści art. 8 kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a ponadto art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący zauważył również, iż absurdem jest wydawanie decyzji w oparciu o plany, których realizację skutecznie przerwano w poprzedniej kadencji urzędników Gminy. Podniósł, iż w chwili obecnej brak jest jakichkolwiek realnych możliwości mogących zapewnić, że w przyszłości zostanie zrealizowana inwestycja budowy drogi [...] jako drogi publicznej. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, rażącym uchybieniem jest zezwolenie na budowę i zagospodarowanie nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej, a jedynie dojazd przez drogę polną o szerokości 2 m. Wskazał ponadto, że jeżeli w przyszłości powstanie konieczność poszerzenia tej drogi z 2 m do 4 m, a tymczasem inwestorzy tak zabudują swoją nieruchomość, że powstanie budynek w granicy, to jedyną wówczas możliwością okaże się odebranie skarżącemu pasa 4 m. Zauważył też, że taki stan rzeczy nie powinien się ostać również z uwagi na przepisy dotyczące bezpieczeństwa i ochrony życia i zdrowia ludzkiego. W świetle powyższego, skarżący uznał za zasadny zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zamierzone przedsięwzięcie narusza jego uzasadniony interes. Za nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy skarżący uznał ponadto przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy - Prawo budowlane, tj. art. 4, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, podnosząc, iż utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy ze szkodą dla skarżącego będzie miało wpływ na dalsze postępowanie, gdyż decyzja ta stanowić będzie zagadnienie prejudycjalne dla przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, inwestor wnosząc o jej oddalenie, podniósł, iż posiada zgodę właścicieli działki nr [...] na przejazd przez tą działkę. Wskazał ponadto, iż sprzeczne z prawdą jest twierdzenie skarżącego, że szerokość drogi wewnętrznej, utworzonej z działek nr [...] i nr [...] ma 2 m. Stwierdził, iż od około czterdziestu lat jest ona poszerzana i obecnie przejeżdżał przez nią ciężki sprzęt taki jak samochody betoniarki o szerokości 2,75 m. Nie ma zatem obawy, że dojazdu do jego działki nie będą miały straż pożarna, czy karetka pogotowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żadnej z podstaw kasacyjnych, na których skarżący oparł skargę, nie można jednak uznać za usprawiedliwioną. Na wstępie zauważyć należy, iż skarżący w ramach podstaw kasacyjnych powołuje się na naruszenie przez Sąd I instancji szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa, z uwagi na znaczny formalizm postępowania kasacyjnego, opierać się jednak musi o ich uzasadnienie, w którym autor skargi kasacyjnej powinien wskazać argumenty na poparcie prezentowanego stanowiska. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej, czy też uzasadnienie generalne, które nie indywidualizuje podniesionych zarzutów poprzez ich odniesienie do okoliczności konkretnej sprawy, czyni podniesione w jej ramach zarzuty bezskutecznymi. Pozbawia też Naczelny Sąd Administracyjny możliwości oceny ich zasadności. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Sąd ten przy rozpoznawaniu sprawy jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i dlatego też nie jest uprawniony do interpretowania intencji autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw i wyręczania go w ich uzasadnianiu. W konsekwencji, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia tych tylko przepisów prawa, których sposób naruszenia określony jest w uzasadnieniu opartej na ich naruszeniu podstawy kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść należy się do podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach której skarżący podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia wskazanych przepisów uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, sąd nie stosuje bowiem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołanie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy wyłącznie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie może być tym samym uznane za wystarczające do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, gdyż Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia wskazanych przepisów. Zauważyć jednocześnie należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w toku którego to organy administracji publicznej, stosując przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd administracyjny, powołany do kontroli legalności podjętych w toku tego postępowania aktów prawnych, kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym zakresie takiego rodzaju naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie zakwestionował natomiast skutecznie tej oceny. W dalszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach której skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przywołanych w podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten, pomimo przywołania w jego ramach szeregu przepisów regulujących warunki w jakich wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy sprowadza się w istocie do podważenia prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kwestionuje bowiem, aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że działka budowlana, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, a w konsekwencji, że istniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ramach podniesionych zarzutów skarżący wskazuje ponadto na własny interes prawny, który w przypadku pozostawienia decyzji organów administracji publicznej w obrocie prawnym może ulec naruszeniu. Zauważyć należy, iż zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez Sąd I instancji do wyrokowania w niniejszej sprawie, działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę polną wydzieloną z działki nr [...], której właścicielka wyraziła zgodę na przejazd przez jej działkę. Przedmiotową działkę przecina ponadto gruntowa droga gminna oznaczona w ewidencji gruntów jako [...], która mimo, że nie jest przejezdna od strony północnej, to jednak jest przejezdna od strony południowej. W oparciu o te ustalenia faktyczne Sąd I instancji uznał, iż działka inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Wskazać należy, iż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W niniejszej sprawie, działka nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], sąsiaduje również bezpośrednio z gruntem zajętym pod drogę gminną oznaczonym symbolem [...]. W tych natomiast warunkach Sąd I instancji słusznie uznał za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu terenu do drogi publicznej. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu uznać należy tym samym za chybiony. Za przedwczesne uznać należy jednocześnie obawy skarżącego co do konieczności poszerzenia kosztem jego działki drogi polnej używanej obecnie przez inwestorów jako dojazdowa. Wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Poruszone w skardze kwestie związane z niebezpieczeństwem takiego usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestorów, które może wpłynąć negatywnie na możliwości zagospodarowania działki skarżącego, będą tym samym przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego tej właśnie inwestycji. Zauważyć jednocześnie należy, na co wskazywał już uwagę Sąd I instancji, że w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy interes skarżącego został zabezpieczony w tym zakresie poprzez wyznaczenie wzdłuż północnej granicy działki nr [...] linii rozgraniczającej teren zabudowy w taki sposób aby utworzyć rezerwę terenu pod ewentualne poszerzenie istniejącej drogi polnej. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.